山東省深化零基預(yù)算改革方案
為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化零基預(yù)算改革的決策部署，加快健全現(xiàn)代預(yù)算制度，深入推進(jìn)財政科學(xué)管理，提高財政資源配置效率，增強(qiáng)重大戰(zhàn)略保障能力，結(jié)合山東省實(shí)際，制定本方案。
一、總體要求
堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記視察山東重要講話和重要指示批示精神，認(rèn)真落實(shí)省委十二屆七次全會部署，以零基預(yù)算理念為引導(dǎo)，堅持應(yīng)保必保、該省盡省、有保有壓、講求績效，全面提升預(yù)算管理科學(xué)化水平。2025年至2026年，省本級和部分市、縣（市、區(qū)）開展零基預(yù)算改革試點(diǎn)，鼓勵有條件的市、縣（市、區(qū)）跟進(jìn)改革；2027年起，省市縣三級全面推開，爭取用3—5年時間，各級構(gòu)建起“以零為起點(diǎn)、以預(yù)算項目為基礎(chǔ)、以財力可能為上限、以分類保障為核心”的預(yù)算安排機(jī)制，逐步打破支出固化格局，切實(shí)提升預(yù)算管理質(zhì)效，增強(qiáng)財政統(tǒng)籌平衡和可持續(xù)發(fā)展能力，為奮力譜寫中國式現(xiàn)代化山東篇章提供堅實(shí)財政保障。
二、重點(diǎn)任務(wù)
?。ㄒ唬﹦?chuàng)新預(yù)算編制方式，打破支出固化格局。
1.全面取消支出基數(shù)。打破預(yù)算安排和資金分配的基數(shù)依賴，取消各部門各項目支出基數(shù)，所有預(yù)算支出均以零為基點(diǎn)編制。圍繞黨委、政府決策部署、事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和年度工作重點(diǎn)，重新評估論證項目實(shí)施的必要性、緊迫性，預(yù)算規(guī)模的科學(xué)性、合理性，根據(jù)財力狀況、實(shí)際需求、輕重緩急、績效情況等統(tǒng)籌核定預(yù)算，集中財力保障重大戰(zhàn)略、重要改革、重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)。
2.分類編制項目預(yù)算。所有支出以預(yù)算項目為基本單元，按支出性質(zhì)和用途，分類編制預(yù)算。人員和公用經(jīng)費(fèi)項目，根據(jù)機(jī)構(gòu)編制、實(shí)有人員、工資政策等基礎(chǔ)信息，按照定員定額標(biāo)準(zhǔn)測算核定。其他運(yùn)轉(zhuǎn)類項目，結(jié)合部門運(yùn)轉(zhuǎn)和履職需要，圍繞年度重點(diǎn)工作任務(wù)目標(biāo)等，按照黨政機(jī)關(guān)過緊日子要求細(xì)化編制。特定目標(biāo)類項目，結(jié)合特定工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)提前謀劃，加強(qiáng)項目評估評審，按照黨委、政府相關(guān)工作部署，根據(jù)支持對象、支出標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任等科學(xué)合理測算資金需求。
3.實(shí)行支出清單管理。省級財政支出事項實(shí)行清單化分級管理，同類支出納入一張清單統(tǒng)一保障，打破部門界限。將“三?！焙蛡鶆?wù)還本付息作為必保支出單獨(dú)核定，其他支出事項匯總編制公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重點(diǎn)建設(shè)、政務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)“四張清單”，清單內(nèi)按照“分支領(lǐng)域—政策任務(wù)—具體項目”的結(jié)構(gòu)實(shí)行分級管理。各部門申報預(yù)算時，對同一領(lǐng)域內(nèi)的政策任務(wù)要按輕重緩急分類，并對具體項目進(jìn)行排序?！八膹埱鍐巍弊鳛轭A(yù)算安排的重要依據(jù)，年度間動態(tài)調(diào)整。
4.實(shí)施財力限額管理。省級財政部門統(tǒng)籌本級收入、上級轉(zhuǎn)移支付、政府債券等各類資金，確定可統(tǒng)籌調(diào)配的財力限額。在財力限額內(nèi)，對“三?！焙蛡鶆?wù)還本付息支出應(yīng)保盡保，并參照往年執(zhí)行情況和本年實(shí)際需要，綜合確定“四張清單”和各分支領(lǐng)域的預(yù)算限額。在預(yù)算限額內(nèi)，對各項政策任務(wù)按照輕重緩急進(jìn)行分類保障，并結(jié)合排序情況，確定具體項目年度預(yù)算規(guī)模。其中，對國家和省有投入要求和具體標(biāo)準(zhǔn)的支出盡力而為，對國家和省有投入要求但無具體標(biāo)準(zhǔn)的支出統(tǒng)籌保障，對部門合理需求量力而行。
?。ǘ﹥?yōu)化支出政策管理，著力保重點(diǎn)提效能。
5.強(qiáng)化大事要事保障。各級要把落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署作為預(yù)算安排的首要任務(wù)，集中財力保障國家和省重大戰(zhàn)略任務(wù)落實(shí)。對關(guān)系本地區(qū)戰(zhàn)略性、全局性、基礎(chǔ)性的重點(diǎn)支出事項，要與年度預(yù)算同步謀劃、全面銜接，報同級黨委、政府決策后，優(yōu)先予以保障。各級、各部門涉及增加財政支出的重大事項決策前，應(yīng)科學(xué)測算資金投入，明確資金來源渠道，征求同級財政部門意見，按規(guī)定開展事前績效評估和財政承受能力評估，評估通過并按程序提請同級黨委、政府審定后，分年度列入預(yù)算予以重點(diǎn)保障。
6.合理劃分保障邊界。財政資金主要用于提供公共服務(wù)和解決市場失靈問題。各級財政重點(diǎn)保障普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性基本公共服務(wù)事項，避免過高承諾、過度保障。市場能夠有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，原則上不安排財政支出。對競爭性領(lǐng)域，主要采取普惠性、市場化方式，從嚴(yán)從緊控制財政直接投入。合理確定支出規(guī)模和保障重點(diǎn)，支出預(yù)算不得與財政收支總量、增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤，也不得明確以后年度預(yù)算投入規(guī)模、安排比例或規(guī)定逐年增加預(yù)算投入規(guī)模。明晰省市縣財政事權(quán)與支出責(zé)任，不得將本級應(yīng)承擔(dān)的支出事項轉(zhuǎn)嫁下級，也不得大包大攬應(yīng)由下級承擔(dān)的支出事項。上級財政事權(quán)確需委托下級履行的，要足額安排資金，不得以考核評比、下達(dá)任務(wù)、要求配套資金等任何形式，變相增加下級支出責(zé)任或向下級轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任。
7.全面梳理支出政策。各級要對現(xiàn)有財政支出政策全面梳理、系統(tǒng)評估，逐項明確政策績效目標(biāo)、設(shè)立依據(jù)、保障范圍、保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任、執(zhí)行期限等要素信息，分類提出“保留、優(yōu)化、整合、取消”的處置意見。優(yōu)化過度保障、偏離目標(biāo)、規(guī)模敞口、超出財政承受能力的政策，確保財政支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財力狀況相適應(yīng)。整合政策目標(biāo)相似、資金管理方式相近的政策，強(qiáng)化各領(lǐng)域支出政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。取消到期、低效無效、不再具備執(zhí)行條件及目標(biāo)已完成的政策。除國家有明確要求，以及基本民生等長期政策外，支出政策實(shí)施期限原則上不得超過3年。
?。ㄈ┘訌?qiáng)財政資源統(tǒng)籌，提高資源配置效率。
8.加強(qiáng)收入預(yù)算統(tǒng)籌。將依托行政權(quán)力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理，統(tǒng)籌用于安排各類支出。在符合規(guī)定的前提下，將上級轉(zhuǎn)移支付資金與本級同領(lǐng)域?qū)ｍ椯Y金、債券資金通盤考慮，一并研究預(yù)算安排和資金使用，集中財力保障重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)。支持部門在所屬單位之間合理調(diào)配非財政撥款資金，非財政撥款資金可以滿足支出需要的，原則上不再安排財政資金支持，對非財政撥款收入大于支出較多的事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)資金統(tǒng)籌。
9.加強(qiáng)存量資金統(tǒng)籌。健全存量資金定期核查和清理盤活機(jī)制。全面追蹤財政資金分配、撥付、使用情況，除國家另有規(guī)定外，對績效目標(biāo)已完成的結(jié)余資金、因客觀原因當(dāng)年無法形成支出的資金等，應(yīng)及時交回財政，統(tǒng)籌用于亟需支持的領(lǐng)域。對部門和單位實(shí)有資金賬戶實(shí)施動態(tài)監(jiān)控，常態(tài)化開展單位結(jié)余資金清理盤活，完善結(jié)余資金與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，減少資金沉淀閑置。
10.加強(qiáng)資產(chǎn)資源統(tǒng)籌。摸清行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)底數(shù)，積極采取市場化方式統(tǒng)籌盤活。推進(jìn)資產(chǎn)共享共用，搭建統(tǒng)一開放的資產(chǎn)共享共用平臺，在全省范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)跨部門、跨地區(qū)、跨級次調(diào)劑使用。將存量資產(chǎn)使用狀況作為配置增量資產(chǎn)的必要前提，對資產(chǎn)配置超標(biāo)、存量資產(chǎn)閑置的單位，一般不再新增同類資產(chǎn)配置。加強(qiáng)信息化資產(chǎn)資源管理，堅持“統(tǒng)一規(guī)劃、集約建設(shè)、高效利用”，避免重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)。
?。ㄋ模┘訌?qiáng)預(yù)算剛性約束，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行管理。
11.嚴(yán)格執(zhí)行收入政策。全面落實(shí)稅收法定原則，加大稅收征管力度，及時足額應(yīng)征盡征。各部門和單位要依法依規(guī)將取得的各類收入全部納入部門或單位預(yù)算，未納入預(yù)算的收入不得安排支出。各級財政部門要嚴(yán)格非稅收入管理，加強(qiáng)非稅收入監(jiān)控，準(zhǔn)確掌握各項非稅收入執(zhí)收情況，及時督促主管部門完成收入預(yù)算，確保各項非稅收入應(yīng)收盡收。嚴(yán)禁將政府非稅收入與征收單位支出掛鉤。
12.嚴(yán)控年中新增支出。年度預(yù)算執(zhí)行中原則上不制定新增當(dāng)年支出的政策，確需新增的由業(yè)務(wù)主管部門按照“進(jìn)一退（減）一”“進(jìn)一退（減）多”方式,提出政策任務(wù)和具體項目預(yù)算調(diào)整意見，并按程序報同級黨委、政府研究確定，未按程序決策的新增政策一律不得實(shí)施、不得納入預(yù)算安排。新增支出預(yù)算調(diào)整，不得將已安排資金的重點(diǎn)項目調(diào)出“硬缺口”，統(tǒng)籌當(dāng)年資金無法解決的，納入以后年度預(yù)算安排。除特殊情況外不得制定溯及以前年度的增支政策。未按程序商財政部門同意的，不得在政策文件、會議紀(jì)要中作出新增設(shè)立專項資金、政策提標(biāo)擴(kuò)面等規(guī)定。
13.壓實(shí)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任。各部門和單位要落實(shí)好預(yù)算管理主體責(zé)任，對預(yù)算完整性、規(guī)范性、真實(shí)性及執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。要完善決策程序，部門預(yù)算編制、項目安排、資金分配方案須按照“三重一大”要求，由本部門黨組（黨委）審議后報同級財政部門。各級財政部門要強(qiáng)化在支出政策制定、重大項目評估論證和資金安排等方面的責(zé)任，抓實(shí)抓細(xì)績效評價、執(zhí)行監(jiān)控和監(jiān)督檢查，對預(yù)算執(zhí)行不達(dá)預(yù)期、績效較差、監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題較多的項目，及時調(diào)減預(yù)算、收回資金。各部門和單位要嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，加強(qiáng)資金管理，嚴(yán)禁年底突擊花錢，確保財政資金執(zhí)行得到有效監(jiān)管，效益得到充分發(fā)揮。
?。ㄎ澹┥罨涮字贫雀母?，提升預(yù)算管理質(zhì)效。
14.健全支出標(biāo)準(zhǔn)體系。堅持突出重點(diǎn)、急用先行，分類推進(jìn)通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、專用支出標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)等不同領(lǐng)域支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，提高支出標(biāo)準(zhǔn)資金覆蓋率。加強(qiáng)支出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用，將支出標(biāo)準(zhǔn)嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，作為實(shí)施零基預(yù)算的重要支撐，部門編制預(yù)算時應(yīng)詳細(xì)列明資金測算過程，并注明采用的支出標(biāo)準(zhǔn)。對暫無支出標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)參考市場價格、外地標(biāo)準(zhǔn)等確定預(yù)算核定規(guī)范，待條件成熟后，上升為支出標(biāo)準(zhǔn)。支出標(biāo)準(zhǔn)編制部門要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、財力狀況，結(jié)合預(yù)算評審、績效評價、成本效益分析等結(jié)果，動態(tài)調(diào)整支出標(biāo)準(zhǔn)，提高支出標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、適用性。
15.深化預(yù)算績效管理。推動績效管理關(guān)口前移，將事前績效評估、預(yù)算評審實(shí)質(zhì)性嵌入政策和項目決策過程。深化成本預(yù)算績效管理，探索運(yùn)用成本效益分析等方法，加強(qiáng)公共服務(wù)成本管控，提升公共服務(wù)質(zhì)量。聚焦“核心指標(biāo)”,提高績效目標(biāo)編報質(zhì)量,切實(shí)提升績效目標(biāo)與預(yù)算資金的匹配度，增強(qiáng)績效目標(biāo)對預(yù)算的引導(dǎo)約束。加強(qiáng)財政和部門績效評價，深度拓展績效評價領(lǐng)域，對重點(diǎn)預(yù)算支出周期性組織開展績效評價，強(qiáng)化績效評價結(jié)果與預(yù)算安排、改進(jìn)管理、完善政策掛鉤。部門申報年度預(yù)算時，同步提報績效管理結(jié)果應(yīng)用情況，對績效評價排名靠后的項目取消或壓減下年度預(yù)算安排。
16.強(qiáng)化數(shù)智技術(shù)賦能。在核心業(yè)務(wù)全部實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)“一網(wǎng)通辦”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)數(shù)智化手段在零基預(yù)算改革各環(huán)節(jié)的應(yīng)用，提升預(yù)算管理智能化水平。強(qiáng)化部門間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，提高收入預(yù)算、基本支出、民生支出等自動化、精準(zhǔn)化編報水平。圍繞預(yù)算執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)，研究設(shè)定預(yù)警規(guī)則，對違規(guī)行為實(shí)時監(jiān)測提醒，督促提升預(yù)算管理規(guī)范化水平。在預(yù)算執(zhí)行分析、項目績效評價等領(lǐng)域，引入智能分析模型，為科學(xué)決策提供有力支撐。
三、組織保障
各級、各部門要充分認(rèn)識實(shí)施零基預(yù)算改革的重要意義，把思想和行動統(tǒng)一到省委、省政府決策部署上來，結(jié)合實(shí)際抓好貫徹落實(shí)。省財政廳負(fù)責(zé)牽頭全省深化零基預(yù)算改革工作。各市、縣（市、區(qū)）要加強(qiáng)對改革工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，扎實(shí)推進(jìn)零基預(yù)算改革。各級財政部門要發(fā)揮牽頭抓總作用，加強(qiáng)對預(yù)算部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，不斷完善配套制度，密切跟蹤改革進(jìn)展。各級預(yù)算部門要樹牢零基預(yù)算理念，落實(shí)落細(xì)各項改革任務(wù)，確保改革有序?qū)嵤⑷〉脤?shí)效。
