當(dāng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)這架大車在歷史的快車道中隆隆向前的時(shí)候，智者早已預(yù)見到問(wèn)題會(huì)隨發(fā)展而來(lái)，于是，一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心開始向以人為本轉(zhuǎn)向。但是，當(dāng)一個(gè)龐然大物高速行駛的時(shí)候，它的慣性可能超乎所有人的想象。2006年，和諧社會(huì)被演繹得淋漓盡致，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的問(wèn)題也以日益激烈的沖突出現(xiàn)在人們面前，中央和地方的矛盾漸漸浮出水面。而在中央和地方的博弈中，第三方也就是民眾的利益似乎被忽視了。

矛盾升級(jí)

在中國(guó)，中央和地方的矛盾由來(lái)以久，中央的權(quán)力收收放放，但似乎永遠(yuǎn)走不出“一亂就收，一收就死，一死就放，一放就亂”的怪圈。某種意義上說(shuō)，中國(guó)改革開放之初就是一個(gè)放權(quán)的過(guò)程，但是，隨著中央權(quán)力的逐漸下放，中央對(duì)地方的控制力日益下降。1994年開始的分稅制改革，是中央和地方關(guān)系的重要分水嶺，實(shí)行分稅制的初衷，就是把財(cái)力集中到中央，此前，中國(guó)的財(cái)政收入，中央占30%，地方拿70%，推行中央和地方財(cái)政分稅制后，是中央拿70%，地方占30%，在分稅制實(shí)施后的當(dāng)年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入比例由上年的22%急升至56%，中央對(duì)全國(guó)的宏觀調(diào)控能力空前加強(qiáng)。

但是，埋下的一個(gè)隱患是，財(cái)權(quán)上移了，事權(quán)卻逐漸下移，也就是說(shuō)地方的財(cái)政收入減少超過(guò)50%，但是要做的事情并沒(méi)有少甚至更多，地方財(cái)政緊張必然緊隨而至。而在當(dāng)時(shí)以經(jīng)濟(jì)為標(biāo)桿衡量干部政績(jī)和地方發(fā)展程度的情況下，地方政府往往會(huì)想方設(shè)法增加財(cái)政收入。在這種情況下，對(duì)地方利益有損的中央政令有時(shí)被打折扣也就不足為奇了。

更大的后果是地方保護(hù)主義的興起。市場(chǎng)地方保護(hù)主義、執(zhí)法地方保護(hù)主義甚至司法地方保護(hù)主義的盛行，不僅損害了統(tǒng)一法治和統(tǒng)一市場(chǎng)，而且變相削弱了中央的調(diào)控能力，中央政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中都或多或少遇到了來(lái)自地方的阻力。不聽中央的話才能獲得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的利益，這似乎已經(jīng)成了地方政府中的一個(gè)普遍現(xiàn)象。中央的權(quán)威遭受軟抵抗，甚至是正面挑釁、挑戰(zhàn)，官商勾結(jié)、官煤勾結(jié)等等已屢見不鮮。

去年，國(guó)務(wù)院明示“9•22官煤撤資大限”，但一些地方官員發(fā)誓“寧不當(dāng)官，也不撤資”。2006年11月25日發(fā)生瓦斯爆炸事故的云南省曲靖市富源縣昌源煤礦，居然是已經(jīng)被煤礦監(jiān)察局和云南省人民政府發(fā)布公告予以關(guān)閉的礦井，這個(gè)被上級(jí)明令關(guān)停的礦井，被地方政府以“置換”的名義保留下來(lái)。當(dāng)然，不排除里面有官員個(gè)人腐敗的因素，但地方政府對(duì)財(cái)政收入的考慮也是重要原因之一。

在作為最大利益資源的土地問(wèn)題上，地方政府更是我行我素。按規(guī)定，中央對(duì)土地進(jìn)行五級(jí)制管理，從國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部、省土地廳、市土地局到縣土地局，各司其職。但因?yàn)橹�前土地出讓金并不納入財(cái)政預(yù)算體系，而是進(jìn)入了地方政府的小金庫(kù)，所以地方政府對(duì)出讓土地?zé)崆楦邼q，經(jīng)常集土地規(guī)劃、審批、出讓金收取等權(quán)力于一身，置國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部的政令于不顧。國(guó)土資源部的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些城市的違法用地在60％左右，有的甚至達(dá)90％以上。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明，土地出讓金已占地方財(cái)政預(yù)算外收入的60%以上。房地產(chǎn)交易的有關(guān)稅費(fèi)也可以進(jìn)入地方財(cái)政，因此，盡管中央為調(diào)控房地產(chǎn)從“國(guó)八條”到“國(guó)六條”以及15條細(xì)則，政令層出，卻效果不彰。

教育部原副部長(zhǎng)張保慶曾感慨：“中國(guó)目前最大的問(wèn)題是政令不通，中南海制定的東西有時(shí)都出不了中南海�！焙暧^調(diào)控歷經(jīng)兩年多，政策不斷出臺(tái)，但效果永遠(yuǎn)不佳，甚至出現(xiàn)了“越調(diào)控經(jīng)濟(jì)越升溫”的情況，房?jī)r(jià)依然上漲，固定投資增長(zhǎng)速度依然驚人。在2006年的宏觀調(diào)控中，中央與地方的矛盾和分歧被提到了前所未有的高度。

中央調(diào)控

當(dāng)政令不通到可能出不了中南海，中央收權(quán)調(diào)控是必然的。2006年的諸多跡象顯示，中央開始把地方的“人、財(cái)、物”等權(quán)限收回。

中央希望強(qiáng)化調(diào)控，重中之重當(dāng)屬緊縮地根，近半年以來(lái)，中央的多個(gè)舉措都是圍繞土地來(lái)進(jìn)行的。1994年分稅制留了一個(gè)“小口”，土地出讓金歸地方政府，給當(dāng)前的房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)度活躍埋下伏筆。國(guó)務(wù)院總理溫家寶在7月5日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上指出，要抓緊研究將土地出讓收入納入預(yù)算管理的具體措施。此后，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議再度強(qiáng)調(diào)，必須采取更嚴(yán)格的管理措施，切實(shí)加強(qiáng)土地調(diào)控。9月5日，新華社受權(quán)全文播發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》，通知中明確提出“將土地出讓收入全額納入地方預(yù)算，繳入國(guó)庫(kù)，實(shí)行收支兩條線管理”。至此，地方政府賣地所得被徹底從地方小金庫(kù)中剝離。

在對(duì)土地的控制中，中央同時(shí)發(fā)力的還有進(jìn)行垂直管理。11月21日，國(guó)家土地督察上海局一個(gè)高規(guī)格的四人籌備小組悄然成立，掛牌應(yīng)該是指日可待。上海局督察范圍除了上海，還涵蓋了浙江、福建兩省及寧波、廈門兩個(gè)計(jì)劃單列市。此前的7月，國(guó)務(wù)院正式?jīng)Q定建立國(guó)家土地督察制度，在全國(guó)設(shè)立9個(gè)國(guó)家土地督察局，由中央財(cái)政劃撥經(jīng)費(fèi)。上海局的籌備意味著中央已經(jīng)開始行動(dòng)。顯然，打破行政區(qū)劃、不受地方掣肘的土地督察局對(duì)地方政府買賣土地的沖動(dòng)有著極強(qiáng)的制約力。據(jù)悉，年底之前，九大土地督察局都將組建完畢。

不僅僅是在土地問(wèn)題上，在很多部門，垂直管理正悄悄走近。國(guó)家環(huán)�？偩衷谌A東、華南、西北、西南、東北等組建了5個(gè)環(huán)境保護(hù)督察中心，連同上海、廣東、四川、北方、東北、西北等6個(gè)核輻射安全監(jiān)督站，一共11個(gè)環(huán)保單位的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，直接由國(guó)家環(huán)保部門垂直管理，以減少地方對(duì)環(huán)保執(zhí)法的干擾。

幾乎同時(shí)，建設(shè)部正式啟動(dòng)了城市規(guī)劃督察試點(diǎn)，南京、杭州、鄭州、西安、昆明、桂林6座城市迎來(lái)了來(lái)自建設(shè)部的首批城市規(guī)劃督察員。

9月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、國(guó)家環(huán)�？偩值�8個(gè)部委組成的督察組分赴12個(gè)省區(qū)清查“億元項(xiàng)目”。

2006年初，原屬各省、自治區(qū)、直轄市的三大調(diào)查隊(duì)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)，合并成為國(guó)家統(tǒng)計(jì)局各地方調(diào)查總隊(duì)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局新任局長(zhǎng)謝伏瞻表示，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)的垂直管理是保證統(tǒng)計(jì)質(zhì)量的重要舉措。

幾乎所有重要的執(zhí)法部門，都已經(jīng)或正在討論從地方政府序列退出，改為中央或省以下垂直管理。地方政府的權(quán)力在削弱。垂直管理還意味著，地方政府喪失了對(duì)一些部門官員任免的權(quán)力，這增加了地方不顧中央政令而我行我素的難度。拿污染企業(yè)來(lái)說(shuō)，如果環(huán)保部門完全實(shí)行垂直管理，地方政府將不可能再命令當(dāng)?shù)丨h(huán)保局長(zhǎng)批準(zhǔn)污染超標(biāo)企業(yè)上馬。

誰(shuí)來(lái)買單

當(dāng)?shù)胤胶椭醒雰杉?jí)政府耽于博弈，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，改革開放28年以來(lái)，國(guó)家財(cái)政收入在以幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，但百姓的幸福程度并沒(méi)有同比提升。近年來(lái)，百姓在生活水平大幅提高的同時(shí)，也面臨醫(yī)療、住房、教育等重壓。很大程度上，這是百姓在為中央和地方的博弈買單。

醫(yī)療和教育原本屬公共財(cái)政范圍，但是地方財(cái)力不足，影響自身利益的（如削減地方公務(wù)員工資、撤并一些機(jī)構(gòu)等）不愿實(shí)施，最好的辦法就是把一部分本來(lái)屬于公共財(cái)政范圍之內(nèi)的責(zé)任也拋給社會(huì)，于是醫(yī)療過(guò)度市場(chǎng)化，教育產(chǎn)業(yè)化也甚囂塵上。某種程度上，等于是公眾聯(lián)合承擔(dān)了部分本應(yīng)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的成本。“辛辛苦苦20年，一病回到解放前”的事情已不稀奇，寒窗十幾載，考上大學(xué)卻上不起的事情更常見。這種公用事業(yè)的過(guò)度市場(chǎng)化，已蔓延到自來(lái)水、煤氣等領(lǐng)域，很多地方政府將城市供水設(shè)施一賣了之，政府獲得轉(zhuǎn)讓資金，而民營(yíng)化后水費(fèi)上漲則完全不給補(bǔ)貼，要百姓買單。

地方政府的賣地沖動(dòng)更是給一些百姓帶來(lái)了災(zāi)難性的后果，地方政府通過(guò)征地，以每市畝幾萬(wàn)元的低價(jià)，將土地從農(nóng)民手中拿走，通過(guò)拍賣等方式出讓，地價(jià)上升幾十、幾百倍以上，在地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)的聯(lián)手之下，房?jī)r(jià)以令人目眩的速度上漲，別說(shuō)普通百姓，連高級(jí)白領(lǐng)都開始為房子發(fā)愁，為了有個(gè)自己的小窩成了“房奴”一族。以至有人認(rèn)為這個(gè)時(shí)代是政府、銀行、房地產(chǎn)企業(yè)開著收割機(jī)，“割”城市居民的草。

在地方對(duì)中央的軟抵抗中，多少該關(guān)閉的礦井沒(méi)有關(guān)閉，該整頓的煤礦沒(méi)有整頓，民眾為此付出的則是生命的代價(jià)。遠(yuǎn)的不說(shuō)，僅入冬以來(lái)，各種礦難之密集就令人心驚——11月25日，黑龍江雞西市遠(yuǎn)華煤礦發(fā)生瓦斯爆炸，造成21人 死亡，6人下落不明；同一天，云南省富源縣昌源煤礦發(fā)生瓦斯爆炸，造成32人死亡；11月26日，山西臨汾市蘆葦灘煤礦發(fā)生瓦斯爆炸，造成24人死亡。

隨著土地出讓金納入財(cái)政預(yù)算和土地督察局的成立，土地問(wèn)題似乎將得到解決。但隨著各部門垂直管理的盛行，人們又瞥見了新問(wèn)題的影子：曾經(jīng)困擾中國(guó)的條塊分割會(huì)不會(huì)卷土重來(lái)？百姓會(huì)不會(huì)又面臨多頭管理和交叉管理？更重要的是，這樣的收權(quán)，只能約束地方政府不為“害”，而無(wú)法促使地方政府為百姓服務(wù)。中央和地方的博弈，只能是玩翹翹板的游戲，一方高了另一方就低下去，高高低低無(wú)窮盡。只有中央政府、地方政府和民眾三方加起來(lái)，才能構(gòu)成一個(gè)穩(wěn)定的三角。這些年，有一個(gè)詞人們并不陌生，那就是“與民爭(zhēng)利”，當(dāng)政府部門在與民爭(zhēng)利，當(dāng)民眾在負(fù)擔(dān)更多的改革成本，那說(shuō)明我們的改革還遠(yuǎn)沒(méi)有到位。社會(huì)轉(zhuǎn)型期確實(shí)會(huì)有很多混亂，改革是需要付出代價(jià)的，但很多時(shí)候，百姓應(yīng)該承擔(dān)的改革成本，并不一定像現(xiàn)實(shí)中這么高昂。

建立土地、環(huán)保督察制度，在重構(gòu)中央與地方政府關(guān)系方面作出了有意義的嘗試。但是，中央政府似乎不應(yīng)將主要精力用于直接監(jiān)督地方政府，更重要的是探尋新的央地關(guān)系，如何讓中央和地方聯(lián)合起來(lái)更好地為百姓謀利益。

指揮嘴皮子的是屁股蛋子。