（蘇政辦規(guī)〔2026〕2號(hào)）
各市、縣（市、區(qū)）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：
《關(guān)于進(jìn)一步支持城市更新行動(dòng)的若干政策措施》已經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)結(jié)合實(shí)際，認(rèn)真抓好貫徹落實(shí)。
江蘇省人民政府辦公廳
2026年5月4日
（此件公開發(fā)布）
關(guān)于進(jìn)一步支持城市更新行動(dòng)的若干政策措施
為深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于城市工作的重要論述，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署和省委、省政府工作要求，進(jìn)一步加強(qiáng)改革創(chuàng)新、突破堵點(diǎn)難點(diǎn)，更大力度支持城市更新行動(dòng)，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)制定如下政策措施。
一、優(yōu)化規(guī)劃管理
?。ㄒ唬┨嵘?guī)劃編制彈性。詳細(xì)規(guī)劃可依據(jù)國(guó)土空間總體規(guī)劃分區(qū)主導(dǎo)功能，優(yōu)化中心城區(qū)用地布局，提升存量更新品質(zhì)；在確保布局總體穩(wěn)定、主導(dǎo)功能不變的前提下，可優(yōu)化單元內(nèi)城市綠線、藍(lán)線、黃線的位置、邊界和形態(tài)。各地按需編制詳細(xì)規(guī)劃，單元層次詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)明確城市控制線、主次干路及公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模布局等剛性管控要求，可布局一定比例留白用地；街區(qū)層次詳細(xì)規(guī)劃可適度調(diào)整單元層次彈性管控內(nèi)容，明確細(xì)化留白用地具體用途?！藏?zé)任單位：省自然資源廳，各市、縣（市、區(qū)）人民政府組織落實(shí)。以下均需各市、縣（市、區(qū)）人民政府負(fù)責(zé)，不再列出〕
（二）增強(qiáng)規(guī)劃指標(biāo)適應(yīng)性。各地可結(jié)合人口結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)，適應(yīng)性優(yōu)化教育、養(yǎng)老、托育等公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃配置標(biāo)準(zhǔn)和空間布局。更新項(xiàng)目規(guī)劃指標(biāo)無法達(dá)到現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的，可依據(jù)現(xiàn)行省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定，按不低于現(xiàn)狀條件對(duì)規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化完善。支持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌使用產(chǎn)業(yè)園內(nèi)工業(yè)用地的兼容配套設(shè)施指標(biāo)。鼓勵(lì)主城區(qū)建設(shè)空間受限的高校，因地制宜盤活現(xiàn)有校區(qū)存量用地，通過適當(dāng)提高容積率等方式，加大學(xué)生宿舍建設(shè)保障力度。（責(zé)任單位：省自然資源廳、省教育廳）
?。ㄈ﹥?yōu)化容積率管理政策。鼓勵(lì)各地制定實(shí)施以民生公益貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策，支持探索容積率轉(zhuǎn)移平衡機(jī)制。實(shí)施公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施、老舊住宅成套化改造等更新項(xiàng)目時(shí)，在對(duì)周邊不產(chǎn)生負(fù)面影響的前提下，其新增建筑面積可不受規(guī)劃容積率指標(biāo)制約；在規(guī)劃條件外對(duì)多保留不可移動(dòng)文物和歷史建筑以及設(shè)區(qū)市政府認(rèn)定的具有歷史保留價(jià)值的建筑、多無償移交政府的公共服務(wù)設(shè)施等公益性貢獻(xiàn)，可按貢獻(xiàn)的建筑面積予以補(bǔ)充。（責(zé)任單位：省自然資源廳）
?。ㄋ模┩晟埔?guī)劃調(diào)整機(jī)制。建立與更新治理需求相適應(yīng)的詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整機(jī)制，結(jié)合片區(qū)策劃及時(shí)優(yōu)化調(diào)整詳細(xì)規(guī)劃，符合正面清單增加混合地類或轉(zhuǎn)換地類用途、符合條件微調(diào)城市控制線等情形可納入詳細(xì)規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)（技術(shù)修正等），簡(jiǎn)化論證等程序，支持將修改必要性論證和編制環(huán)節(jié)合并。支持設(shè)區(qū)市政府探索依法委托市轄區(qū)政府審批相關(guān)詳細(xì)規(guī)劃。（責(zé)任單位：省自然資源廳）
二、完善供地政策
（五）優(yōu)化更新供地方式。工商業(yè)用地可采用彈性年期出讓、長(zhǎng)期租賃、先租后讓等形式供應(yīng)。符合《劃撥用地目錄》且只有一個(gè)意向用地者、原土地使用權(quán)人申請(qǐng)有償使用的，可協(xié)議出讓；無法按宗地單獨(dú)供應(yīng)、不能單獨(dú)利用的零星建設(shè)用地，可協(xié)議出讓。標(biāo)準(zhǔn)廠房、科創(chuàng)平臺(tái)等用地和可劃撥的文教體養(yǎng)老、供水、能源等公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地，可以作價(jià)出資（入股）方式供應(yīng)。支持“帶方案出讓”，探索綜合評(píng)價(jià)出讓。支持各地探索制定以租賃、有限年期劃撥等方式臨時(shí)利用空閑建設(shè)用地（不含臨時(shí)用地）規(guī)則，明確期限及到期恢復(fù)措施，納入“一張圖”實(shí)施監(jiān)管。（責(zé)任單位：省自然資源廳）
?。┕膭?lì)用地功能兼容。按照保障安全、功能互利原則，在詳細(xì)規(guī)劃明確地塊主導(dǎo)用途基礎(chǔ)上，支持兼容一定比例其他功能。各地可細(xì)化兼容正負(fù)面清單和比例管控要求，按照主導(dǎo)用途確定供地方式和有償使用底價(jià)。在原批準(zhǔn)的建筑規(guī)模內(nèi)進(jìn)行兼容改造時(shí)，經(jīng)自然資源部門認(rèn)定符合正面清單的，無需調(diào)整詳細(xì)規(guī)劃、可不增收土地有償使用價(jià)款。（責(zé)任單位：省自然資源廳）
?。ㄆ撸┩苿?dòng)混合開發(fā)利用。混合用地在詳細(xì)規(guī)劃中采取地類組合表達(dá)，具體比例可在規(guī)劃條件中明確。各地可制定混合開發(fā)正面清單和管控要求，經(jīng)詳細(xì)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后執(zhí)行；更新項(xiàng)目符合正面清單的，視為符合詳細(xì)規(guī)劃?；旌嫌玫毓?yīng)方式按主用途確定，主用途依據(jù)建筑面積占比確定。以有償使用方式供應(yīng)的，按不同用途分別評(píng)估地價(jià)，合同中列出各用途地面地價(jià)、樓面地價(jià)和總價(jià)。（責(zé)任單位：省自然資源廳）
?。ò耍┲С纸ㄖδ芎屯恋赜猛竞侠磙D(zhuǎn)換。各地可制定既有建筑不增加容積率和高度情況下的臨時(shí)利用管控規(guī)則，對(duì)功能轉(zhuǎn)換實(shí)行正面清單管理，經(jīng)自然資源部門認(rèn)定符合正面清單的，無需辦理規(guī)劃許可。高校收購周邊房地產(chǎn)項(xiàng)目用于學(xué)生宿舍，符合各地功能轉(zhuǎn)換正面清單的無需辦理規(guī)劃許可變更。利用存量房產(chǎn)、土地資源發(fā)展國(guó)家、省、市支持的生產(chǎn)性和生活性服務(wù)業(yè)的，可適用5年過渡期政策，過渡期內(nèi)可不收取有償使用價(jià)款。各地可探索制定過渡期續(xù)期和征繳土地收益金等管理辦法。原土地使用權(quán)人申請(qǐng)改變土地用途、符合規(guī)劃的，可以協(xié)議方式有償供地，但變更為商品住宅和法律法規(guī)政策等明確需收回的除外。（責(zé)任單位：省自然資源廳、省教育廳）
（九）鼓勵(lì)聯(lián)動(dòng)成片開發(fā)。支持通過收儲(chǔ)再供地、按份額定量不定位分割產(chǎn)權(quán)等方式，實(shí)施空間互換整合、連片更新改造。產(chǎn)業(yè)鏈緊密關(guān)聯(lián)的兩宗及以上產(chǎn)業(yè)用地可組合供應(yīng)；商服、公共服務(wù)設(shè)施等用地可與住宅用地組合供應(yīng)并同步建成投入運(yùn)營(yíng)；更新項(xiàng)目包含多個(gè)分散地塊的可整體供應(yīng)；可探索將同一規(guī)劃單元內(nèi)相鄰多宗住宅用地整體供應(yīng)。對(duì)集中成片開發(fā)涉及的零星低效用地，支持探索集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地置換。（責(zé)任單位：省自然資源廳）
?。ㄊ┖侠泶_定使用年期。混合用地出讓年限可按宗地所含具體土地用途分別確定，不同用途不動(dòng)產(chǎn)難以分割、只有一個(gè)使用權(quán)人的也可統(tǒng)一按綜合用地確定，最高不超過50年。相鄰工商業(yè)用地并宗時(shí)，用途一致的可按并宗地塊最長(zhǎng)剩余年限確定并宗后土地使用年限，補(bǔ)繳有償使用價(jià)款；用途不一致的參照混合用地辦理。各地可探索制定工商業(yè)用地續(xù)期管理規(guī)則。（責(zé)任單位：省自然資源廳）
?。ㄊ唬﹥?yōu)化地價(jià)計(jì)收規(guī)則。工業(yè)用地出讓底價(jià)可按不低于基準(zhǔn)地價(jià)70%且不低于成本價(jià)的原則確定，成本價(jià)采取片區(qū)內(nèi)不同用途土地面積或土地價(jià)格占比分?jǐn)傆?jì)算。支持“零增地”技改、“工業(yè)上樓”，現(xiàn)有工業(yè)用地增加容積率的，不再增收土地價(jià)款。老舊住宅成套化改造增加建筑面積的，不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)予以標(biāo)注，轉(zhuǎn)讓時(shí)按規(guī)定或約定補(bǔ)繳土地價(jià)款。地下空間使用權(quán)價(jià)格按照向下遞減原則評(píng)估確定，地下三層及以下可減免有償使用價(jià)款。（責(zé)任單位：省自然資源廳）
三、創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)歸集和不動(dòng)產(chǎn)登記方式
?。ㄊ﹥?yōu)化產(chǎn)權(quán)歸集配置。歷史遺留問題按照國(guó)家、省和各地已有化解政策妥善處置后予以登記。更新啟動(dòng)時(shí)，涉及多產(chǎn)權(quán)主體的，由產(chǎn)權(quán)人依法共同決議確定實(shí)施主體歸集產(chǎn)權(quán)，在履行相關(guān)審批手續(xù)后，可將原按份共有變更為共同共有；更新過程中，可按照產(chǎn)權(quán)調(diào)整協(xié)議等為原所有權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)利主體辦理預(yù)告登記；更新完成后，運(yùn)用首次登記、變更登記等方式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記。（責(zé)任單位：省自然資源廳）
?。ㄊ﹥?yōu)化不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)。對(duì)混合兼容復(fù)合利用的，可按不同用途、分空間層次設(shè)權(quán)；對(duì)可分割部分，經(jīng)分割審批、分別設(shè)權(quán)后辦理登記。項(xiàng)目投資額未達(dá)25%的，可先行辦理轉(zhuǎn)讓預(yù)告登記，待投資額達(dá)到法定條件后辦理轉(zhuǎn)讓。預(yù)告登記權(quán)利人可憑不動(dòng)產(chǎn)預(yù)告登記證明等其他必要材料向有關(guān)部門申請(qǐng)辦理規(guī)劃和用地手續(xù)。持續(xù)做好“帶押過戶”“無還本續(xù)貸”抵押登記，穩(wěn)妥推進(jìn)“帶封過戶”，降低資產(chǎn)盤活成本。（責(zé)任單位：省自然資源廳）
四、拓寬融資渠道
?。ㄊ模┘哟筘?cái)政資金支持。積極爭(zhēng)取中央財(cái)政資金。統(tǒng)籌省級(jí)城建領(lǐng)域相關(guān)專項(xiàng)資金支持城市更新。創(chuàng)新財(cái)政資金支持方式，運(yùn)用“撥改投”，放大乘數(shù)效應(yīng)。發(fā)揮地方政府專項(xiàng)債券“自審自發(fā)”試點(diǎn)省份優(yōu)勢(shì)，支持符合條件的城市更新項(xiàng)目建設(shè)。（責(zé)任單位：省發(fā)展改革委、省財(cái)政廳、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳）
?。ㄊ澹┨剿骺沙掷m(xù)投融資模式。支持各地探索市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域資產(chǎn)評(píng)估，制定核算規(guī)則，遴選具有穩(wěn)定收益回報(bào)率的城市更新項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。對(duì)有經(jīng)營(yíng)性收益、收費(fèi)明確的使用者付費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，允許采取特許經(jīng)營(yíng)模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資。建立城市更新項(xiàng)目庫，各地依托項(xiàng)目庫做好政策資金支持儲(chǔ)備，支持金融機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、交易結(jié)算、保險(xiǎn)保障等提供多元化金融產(chǎn)品和服務(wù)，用好新型政策性金融工具補(bǔ)充城市更新項(xiàng)目資本金。（責(zé)任單位：省發(fā)展改革委、省財(cái)政廳、江蘇金融監(jiān)管局、人民銀行江蘇省分行、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳）
五、落實(shí)稅費(fèi)政策
?。ㄊ┓e極落實(shí)稅費(fèi)政策優(yōu)惠。對(duì)在城市更新項(xiàng)目中提供公益性設(shè)施、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的，符合稅收優(yōu)惠條件的，減免土地增值稅。對(duì)符合條件的城中村改造項(xiàng)目，適用現(xiàn)行棚戶區(qū)改造有關(guān)稅費(fèi)支持政策，可免征改造安置住房相關(guān)的城鎮(zhèn)土地使用稅、單位和個(gè)人印花稅，可免征城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及其他組織轉(zhuǎn)讓舊房作為改造安置住房房源且增值額未超過扣除項(xiàng)目金額20%的，免征土地增值稅。（責(zé)任單位：省稅務(wù)局、省財(cái)政廳）
?。ㄊ撸┞鋵?shí)古建老宅改造更新稅費(fèi)支持。改造后再轉(zhuǎn)讓的，凡不能取得評(píng)估價(jià)格、但能提供購房發(fā)票的，經(jīng)當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門確認(rèn)，計(jì)算土地增值稅時(shí)可按發(fā)票所載金額從購買年度起至轉(zhuǎn)讓年度止每年加計(jì)5%計(jì)算扣除。（責(zé)任單位：省稅務(wù)局、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳）
六、支持多元參與
?。ㄊ耍┨剿骼吓f住房自主更新。支持地方探索建立“申請(qǐng)制”老舊住房自主更新實(shí)施機(jī)制，完善流程細(xì)則。各地可運(yùn)用提高容積率、增配公共服務(wù)設(shè)施、允許繳存人家庭提取住房公積金并提高貸款額度、提供財(cái)政補(bǔ)貼等方式支持自主更新。（責(zé)任單位：省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省自然資源廳、省財(cái)政廳）
?。ㄊ牛┲С质袌?chǎng)主體參與更新。支持各地綜合運(yùn)用規(guī)劃、土地、財(cái)政等政策，引導(dǎo)市場(chǎng)主體以收購產(chǎn)權(quán)、聯(lián)合參與等方式實(shí)施更新。鼓勵(lì)各地搭建城市更新項(xiàng)目推介平臺(tái)，采用綜合評(píng)估、評(píng)定分離等方法，引入更多市場(chǎng)主體參與更新。（責(zé)任單位：省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省自然資源廳、省財(cái)政廳）
?。ǘ┩苿?dòng)國(guó)有資產(chǎn)盤活利用。結(jié)合城市更新加快盤活行政事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)存量低效閑置資產(chǎn)，重點(diǎn)推動(dòng)整合閑置房產(chǎn)土地用于高校學(xué)生宿舍、養(yǎng)老托育、社區(qū)服務(wù)等公益場(chǎng)所及文旅消費(fèi)、社區(qū)商業(yè)、數(shù)字文創(chuàng)等經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所。行政事業(yè)單位無合理原因閑置超過1年的房產(chǎn)土地，由財(cái)政、機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門收回統(tǒng)籌盤活利用。鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)以市場(chǎng)化方式盤活低效閑置房產(chǎn)土地，積極參與城市更新改造。（責(zé)任單位：省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省自然資源廳、省財(cái)政廳、省國(guó)資委、省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、省教育廳、省民政廳、省文化和旅游廳）
七、優(yōu)化審批流程
?。ǘ唬┖?jiǎn)化城市更新項(xiàng)目審批流程。實(shí)行建設(shè)工程規(guī)劃許可豁免制度，省級(jí)層面制定豁免建議清單。不涉及用地的管線類項(xiàng)目，可簡(jiǎn)化規(guī)劃許可報(bào)審材料。建立城市更新項(xiàng)目施工圖審查分類管理機(jī)制，探索實(shí)施自審承諾制，推動(dòng)施工許可與消防設(shè)計(jì)審查合并辦理。鼓勵(lì)各地探索建立與簡(jiǎn)易低風(fēng)險(xiǎn)、微更新相適應(yīng)的施工許可豁免制度。更新項(xiàng)目實(shí)施主體取得土地使用權(quán)人出具的同意使用土地證明文件，可用于申請(qǐng)辦理建設(shè)審批手續(xù)。（責(zé)任單位：省自然資源廳、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳）
?。ǘ┙⒓扔薪ㄖ脑鞂徟暯訖C(jī)制。既有建筑原竣工驗(yàn)收備案證明，可作為辦理審批審查手續(xù)的房屋合法性證明材料。涉及功能改變、符合規(guī)劃許可豁免辦理規(guī)定、納入正面清單等情形無需辦理規(guī)劃許可的改造項(xiàng)目，可依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目實(shí)施方案直接辦理施工圖審查、施工許可、消防審驗(yàn)等手續(xù)。加強(qiáng)建設(shè)工程消防審驗(yàn)與消防監(jiān)督管理銜接，細(xì)化信息共享、審批協(xié)同、執(zhí)法協(xié)作、工作會(huì)商機(jī)制。（責(zé)任單位：省自然資源廳、省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省消防救援總隊(duì)）
（二十三）優(yōu)化老舊廠房更新消防審驗(yàn)。不需要取得施工許可的老舊廠房更新項(xiàng)目，在辦理消防驗(yàn)收或消防驗(yàn)收備案時(shí)，可提交消防查驗(yàn)報(bào)告替代竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。（責(zé)任單位：省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳）
本政策措施自2026年6月4日施行，有效期至2031年6月3日。
