3月27日，中國銀監(jiān)會公布了《銀行控股股東監(jiān)管辦法》征求意見稿（以下簡稱《監(jiān)管辦法》）。在這份《監(jiān)管辦法》中沒有再次出現(xiàn)類似2006年1月銀監(jiān)會2號令規(guī)定的新建股份制銀行必須拿出一部分股權(quán)由外資參股之類的內(nèi)容，這讓許多國人相當(dāng)感動：我們的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)有點(diǎn)“中國”銀監(jiān)會的樣子，而不再像是“某國”銀監(jiān)會或者“國際”銀監(jiān)會了。當(dāng)中國的金融機(jī)構(gòu)前往中國對外開放的榜樣國家——美國去收購銀行或設(shè)立分行卻處處碰壁的時(shí)候，美洲銀行和匯豐銀行等等海外金融機(jī)構(gòu)卻把在中國金融業(yè)投資賺得的數(shù)以千億的盈利匯回母國填補(bǔ)次貸危機(jī)損失。顯然，中國金融業(yè)的開放程度早已趕英超美了。

我們已經(jīng)習(xí)慣于把“對外開放”當(dāng)成相對于“閉關(guān)鎖國”的褒義詞，它甚至已經(jīng)成為今天中國社會一種類似于宗教式的判斷和執(zhí)著。“閉關(guān)鎖國”的語境類似于清末的長辮子，而“對外開放”的語境類似于西洋的領(lǐng)帶。出于自我保護(hù)的羊群效應(yīng)，中國的政策開始執(zhí)迷于這根套在自己脖子上的領(lǐng)帶而拒絕反思，因?yàn)檎l都擔(dān)心自己被掛上“閉關(guān)鎖國”的長辮子。有人認(rèn)為2006年1月銀監(jiān)會2號令的出臺是海外利益集團(tuán)在中國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定國家政策中的一次成功策劃，但筆者則認(rèn)為規(guī)定國內(nèi)商業(yè)銀行改制必須引進(jìn)境外投資者則是銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)出于對“長辮子”標(biāo)簽的排斥。一切其實(shí)是為了展現(xiàn)一下金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“先進(jìn)理念和開放思維”。

理性地看，在“對外開放”的另一端不應(yīng)該是“閉關(guān)鎖國”，而是“對我開放”。只有在中國的“對外開放”政策可以換來外國“對我開放”承諾的情況下，才能形成中外之間的“對等開放”，才能形成互利、互補(bǔ)、互惠的平等的“對等開放”關(guān)系。如果沒有“對我開放”的前提，一味地強(qiáng)調(diào)所謂的“對外開放”，就會讓中國吃大虧。我們必須在“對等開放”的視角下重新審視“對外開放”的內(nèi)涵并賦予對外開放新的價(jià)值判斷。與中國強(qiáng)調(diào)“對外開放”相反，美國不提倡“對外開放”，而只提倡“對美國開放”。

美國財(cái)長保爾森近日來訪，再次強(qiáng)烈敦促中國更多地開放金融領(lǐng)域，包括允許外資銀行和證券公司進(jìn)一步介入中國的銀行業(yè)和資本市場，但是，對中國金融機(jī)構(gòu)在美國本土設(shè)立分支機(jī)構(gòu)和收購金融機(jī)構(gòu)股權(quán)的艱難處境則沒有作出承諾和解決的方案。同樣是打著“開放”的旗幟，美國的精明和中國的天真形成了鮮明的對比，難怪中國人要請不會講中文的保爾森充當(dāng)“中國經(jīng)濟(jì)顧問”而沒有美國人請中國那些會講英文的“保爾森們”擔(dān)任“美國經(jīng)濟(jì)顧問”。中國請的這個(gè)洋顧問繼續(xù)在中國推銷美國國債并敦促人民幣加速升值，繼續(xù)侵害著中國的經(jīng)濟(jì)利益。美國的開放是以美國利益最大化的開放，在這方面，中國要學(xué)的地方還有許多。

盡管根據(jù)中國銀監(jiān)會的公告，本《監(jiān)管辦法》是對銀行控股股東監(jiān)管的有關(guān)國際文獻(xiàn)、外國監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和做法進(jìn)行了認(rèn)真研究，并結(jié)合我國的法律法規(guī)及實(shí)際情況而起草完成的，但是，如果與國外的相關(guān)法律法規(guī)相比較，在關(guān)于涉外的監(jiān)管條款方面，存在著不少值得商榷的地方：

第一、境外金融機(jī)構(gòu)取得境內(nèi)中資銀行之控制權(quán)的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)由中國銀監(jiān)會這樣的政府部門提出是不妥的。金融機(jī)構(gòu)的控制權(quán)關(guān)系到國家的經(jīng)濟(jì)安全和金融安全。境外金融機(jī)構(gòu)取得中資銀行控制權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)、審批的流程、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的授權(quán)應(yīng)該通過全國人大常委會頒布的法律來約定。銀監(jiān)會只能是全國人大監(jiān)督之下的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而執(zhí)法機(jī)構(gòu)本身在沒有得到授權(quán)的情況下是無權(quán)進(jìn)行自我授權(quán)的。

第二、本《監(jiān)管辦法》中關(guān)于境外金融機(jī)構(gòu)取得銀行控制權(quán)的相關(guān)規(guī)定過于簡單。在美國，有關(guān)境外機(jī)構(gòu)取得美國境內(nèi)銀行股權(quán)包括控股權(quán)受到由《銀行持股公司法》、《銀行兼并法》、《銀行控股權(quán)變更法》、《州際銀行法》、《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》、《國際銀行法》、《金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化法》、《外國銀行監(jiān)管促進(jìn)法》等諸多法律的約束。美國強(qiáng)調(diào)的開放是對美國開放，而在“對外開放”方面則設(shè)置了層層保護(hù)網(wǎng)。這是美國式的“對外開放”。相反，中國金融業(yè)是在自身的法律法規(guī)體系尚未建立健全的情況下對外開放了，類似于放水在先，修渠在后。即使在外資金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)控股了國內(nèi)商業(yè)銀行的情況下推出這部《監(jiān)管辦法》討論稿，雖有亡羊補(bǔ)牢的意義，但與境外對手的相關(guān)法律法規(guī)體系相比，仍然顯得過于簡單而缺乏自衛(wèi)能力。因此，如果把境外金融機(jī)構(gòu)控股中資銀行的有關(guān)規(guī)定從本《監(jiān)管辦法》中剔除，進(jìn)而將此辦法改為僅針對國內(nèi)的銀行控股股東的監(jiān)管辦法，也許更為妥當(dāng)。

有關(guān)境外金融機(jī)構(gòu)控股中資銀行的規(guī)定，應(yīng)該在審慎研究之后，以立法的方式另行頒布。在此項(xiàng)法律制度完善之前，應(yīng)該暫停境外金融機(jī)構(gòu)控股和參股中資銀行業(yè)務(wù)的審批。在全國人大相關(guān)法律頒布之后，對于違背法律的參股和控股行為，中國銀監(jiān)會應(yīng)該督促外資控股方及時(shí)糾正。這樣并沒有違反WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中關(guān)于金融服務(wù)附件中的規(guī)定。

第三、《監(jiān)管辦法》第十條規(guī)定，境外金融機(jī)構(gòu)取得中資銀行控制權(quán)需要符合住所地國家（地區(qū)）監(jiān)管當(dāng)局相應(yīng)的審慎監(jiān)管指標(biāo)要求。本規(guī)定意味著中國銀監(jiān)會承認(rèn)了海外監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管素質(zhì)和監(jiān)管能力。問題是：當(dāng)中國的金融機(jī)構(gòu)試圖取得境外銀行的控制權(quán)時(shí)，中國銀監(jiān)會為本國金融機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)管意見函是否能夠得到境外同行的承認(rèn)？中國金融機(jī)構(gòu)“走不出去”，往往是因?yàn)楹Ｍ獗O(jiān)管當(dāng)局不承認(rèn)中國監(jiān)管機(jī)構(gòu)出具的監(jiān)管意見。因此，在中國銀監(jiān)會承認(rèn)境外監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管意見之前，首先必須要求對方監(jiān)管當(dāng)局承認(rèn)中國銀監(jiān)會本身的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管意見，從而為中國金融機(jī)構(gòu)的海外收購創(chuàng)造一個(gè)對等的法律環(huán)境。如果某個(gè)境外監(jiān)管當(dāng)局不承認(rèn)中國銀監(jiān)會出具的監(jiān)管意見函，從而事實(shí)上阻擾著中國金融機(jī)構(gòu)在該國的并購行動，那么，我方也不應(yīng)該承認(rèn)該境外監(jiān)管當(dāng)局為其管轄的金融機(jī)構(gòu)出具監(jiān)管意見函。在弱肉強(qiáng)食的全球化叢林里，在制定“對外開放”的規(guī)則之前，中國必須首先制定并落實(shí)“對我開放”的規(guī)則。

第四、境外金融機(jī)構(gòu)取得中資銀行的控制權(quán)不應(yīng)該由銀監(jiān)會全權(quán)決定。本辦法第十二條規(guī)定，境外金融機(jī)構(gòu)取得境內(nèi)中資銀行控制權(quán)的，由銀監(jiān)會受理、審查并決定。中國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以對外資并購等重大事項(xiàng)作出如此大膽的自我授權(quán)，再次暴露了國家權(quán)力被部門化的傾向和弊端。根據(jù)這一規(guī)定，只要通過了中國銀監(jiān)會的審查和批準(zhǔn)，境外機(jī)構(gòu)控股中資銀行就是一路綠燈。相同的情況在美國是不可想象的。根據(jù)收購對象性質(zhì)和收購比例的不同，外資控股美國的銀行或者設(shè)立銀行分支機(jī)構(gòu)需要獲得州政府、美聯(lián)儲、存款保險(xiǎn)公司、貨幣理事署甚至美國國會的事先批準(zhǔn)。美國的任何一個(gè)機(jī)構(gòu)不可能得到類似中國銀監(jiān)會在本辦法第十二條規(guī)定的權(quán)力。

華爾街一位從事并購業(yè)務(wù)的美國律師坦言，中國企業(yè)取得美國銀行10%的股權(quán)是極其困難的，企圖取得20%以上的股權(quán)幾乎是不可能的，更不用說取得實(shí)際控制權(quán)了。美國資本可以在中國控股深圳發(fā)展銀行，但中國企業(yè)在美國卻沒有相同的案例。中國迄今為止沒有出現(xiàn)哪個(gè)企業(yè)取得超過10%的美國銀行股權(quán)，哪怕是美國三流銀行10%的股權(quán)。美國金融市場實(shí)屬有其開放之名而無開放之實(shí)，真可謂達(dá)到“善閉無關(guān)楗而不可開，善結(jié)無繩約而不可解”的境界。這種巧妙保衛(wèi)本國金融版圖的監(jiān)管境界和開放技巧才是真正值得中國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)真學(xué)習(xí)的地方。

中國的市場資源和股權(quán)資源是中國經(jīng)濟(jì)版圖的主要內(nèi)容。面對全球泛濫的垃圾美元，為了保衛(wèi)中國的經(jīng)濟(jì)版圖，中國需要設(shè)置多層的防洪堤。單向的招商引資型的“對外開放”政策應(yīng)該重新評判。在國際舞臺上，中國必須發(fā)出“對我開放”的聲音。