中國(guó)政府2009年擬發(fā)行8000億元赤字國(guó)債，為去年推出的“4萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃融資。其中，中央政府債6000億元，地方政府債2000億元。
　　政府的這一赤字融資計(jì)劃，須經(jīng)過3月5日召開的全國(guó)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)。按以往慣例，中國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)政府提交的預(yù)算草案一般不會(huì)作大的修改。
　　根據(jù)全國(guó)人代會(huì)審議政府預(yù)算草案的程序，在正式提交全國(guó)人大審議前一個(gè)月，先由全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行預(yù)先審查，隨后由全國(guó)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委進(jìn)行初步審查。據(jù)悉，最近政府有關(guān)部門建議，應(yīng)再提高政府發(fā)行赤字國(guó)債的數(shù)額。
　　去年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，初定2009年的中央赤字規(guī)模為5000億元，同時(shí)決定通過債務(wù)融資，補(bǔ)充地方政府為“4萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃提供配套資金的部分缺口。據(jù)國(guó)家發(fā)改委有關(guān)部門測(cè)算，2009年，地方政府須為中央投資項(xiàng)目提供配套資金約6000億元，而地方政府自身僅能夠提供3000億元，缺口近3000億元。
　　進(jìn)入2009年，國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)仍無見好轉(zhuǎn)，為此中央政府提高了此前確定的赤字規(guī)模。此外，對(duì)于通過何種方式發(fā)債幫助地方政府籌措配套資金，中央政府相關(guān)部門提出了幾種解決方案。討論的主要方案有兩種，一是繼續(xù)采用亞洲金融危機(jī)期間，中央發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方使用的辦法；二是允許地方直接發(fā)債籌資。
　　中央發(fā)行國(guó)債轉(zhuǎn)貸地方的做法早有先例，自1998年即開始使用，有現(xiàn)成的規(guī)章制度和管理辦法，加以完善即可采用，也無大的法律障礙。而允許地方直接發(fā)債，則面臨現(xiàn)行預(yù)算法的約束�，F(xiàn)行《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。



　　據(jù)悉，去年底，四川省提出發(fā)行災(zāi)后重建地方債券的申請(qǐng)，并起了一個(gè)很好聽的名字——“美好四川”債券。四川省的申請(qǐng)得到了財(cái)政部的支持。
　　但財(cái)政部就此方案征求國(guó)家發(fā)展改革委（下稱發(fā)改委）意見時(shí)，發(fā)改委相關(guān)部門對(duì)此表示反對(duì)。發(fā)改委官員認(rèn)為，四川省本身的歷史債務(wù)負(fù)擔(dān)很重，且2008年遭受特大震災(zāi)害，國(guó)際經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)其影響也很大。如果要籌集災(zāi)后恢復(fù)重建資金，應(yīng)由中央政府和其他地方提供支持，也可以通過發(fā)行福利彩票等其他渠道，解決災(zāi)后重建的資金缺口，“而不是讓四川省借債解決�！�
　　因此，即便是開啟允許地方發(fā)債的口子，也不應(yīng)該首先從四川開始，而應(yīng)該選擇其他經(jīng)濟(jì)條件比較好的地方。
　　而財(cái)政部支持四川省直接發(fā)行地方債的申請(qǐng)，除了災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建急需資金，另一考慮是法律障礙，因?yàn)樵试S四川省發(fā)債，可以利用災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建這一“特殊情況”，為適用《預(yù)算法》“除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外”之條文找到一個(gè)好的借口，以此開啟允許地方發(fā)債的“口子”，也可作為未來擴(kuò)大地方發(fā)債范圍的試點(diǎn)。
　　雖然《預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)債，但現(xiàn)實(shí)中地方各級(jí)政府負(fù)債存量規(guī)模巨大，這也為政府部門和研究機(jī)構(gòu)所共識(shí)。財(cái)政部每年要求地方按其設(shè)計(jì)的表格上報(bào)債務(wù)數(shù)據(jù)，但從未對(duì)外公布。根據(jù)不同的口徑和方法，國(guó)內(nèi)外研究機(jī)構(gòu)測(cè)算的中國(guó)地方政府債總規(guī)模，在1萬(wàn)億元到10萬(wàn)億元之間。
　　因此，很長(zhǎng)一段時(shí)間，財(cái)政部的態(tài)度是，在搞清楚現(xiàn)有地方政府債存量的數(shù)額、類別及責(zé)任等之前，不應(yīng)允許地方政府發(fā)債。但近年來財(cái)政部的態(tài)度有所轉(zhuǎn)變，據(jù)悉，財(cái)政部已于去年向國(guó)務(wù)院提交了地方政府發(fā)行債券的方案。
　　《財(cái)經(jīng)》記者從財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等部門獲悉，目前政府?dāng)M議中的方案，折中了財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委的部分意見。新方案仍不允許地方直接發(fā)債，但也不會(huì)照搬過去由中央政府發(fā)債轉(zhuǎn)貸地方的做法。
　　方案的具體做法是，地方政府債由財(cái)政部以記賬式國(guó)債發(fā)行方式代理發(fā)行，實(shí)行年度發(fā)行額管理，2009年總規(guī)模控制在2000億元以內(nèi)，還本付息和支付發(fā)行費(fèi)也由財(cái)政部代辦。但地方政府承擔(dān)還本付息責(zé)任，及時(shí)向財(cái)政部上交本息、發(fā)行費(fèi)等資金。未按時(shí)上交的，在辦理年度結(jié)算時(shí)，財(cái)政部與地方財(cái)政結(jié)算時(shí)如數(shù)扣繳�！稗D(zhuǎn)貸”改為“代理”，中央政府的角色發(fā)生了根本的變化，即中央政府由“債務(wù)人”變?yōu)椤爸薪槿恕�，地方政府的“債�?wù)人”角色得以強(qiáng)化。
　　和過去中央轉(zhuǎn)貸地方方式的另一不同，是地方債的具體發(fā)行時(shí)間，由地方政府與財(cái)政部協(xié)商確定。地方債發(fā)行后，可按規(guī)定在全國(guó)銀行間債券市場(chǎng)和證券交易所債券市場(chǎng)上流通，過去則由中央政府決定發(fā)行時(shí)間。發(fā)行時(shí)間確定方式的改變，也強(qiáng)化了地方政府“債務(wù)人”的角色。
　　據(jù)悉，新方案規(guī)定，發(fā)行地方債所獲資金的使用方向，主要是公益性建設(shè)項(xiàng)目，不得安排經(jīng)常性支出。發(fā)改委官員表示，因?yàn)榘l(fā)行地方債是為地方政府籌措項(xiàng)目資金，以落實(shí)積極財(cái)政政策的“4萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。因此，不能用作經(jīng)常性的收入來對(duì)待。
　　但財(cái)政部的想法，發(fā)行地方政府債獲得的資金，不應(yīng)全部用在項(xiàng)目投資上，在其他方面也應(yīng)安排一些支出。比如安排70%用于“4萬(wàn)億”計(jì)劃的項(xiàng)目，30%用于其他方面。
　　新方案的最大一個(gè)不同，是本次由中央代理發(fā)行的地方政府債券，必須列入地方預(yù)算進(jìn)行管理。據(jù)財(cái)政部官員介紹，過去那種中央發(fā)債轉(zhuǎn)貸地方，既沒有列入中央預(yù)算，也沒有列入地方預(yù)算，只做了賬務(wù)記錄。“這樣的做法不規(guī)范，在債務(wù)管理和預(yù)算管理上都有問題�！�
　　目前，地方人代會(huì)已經(jīng)結(jié)束，各級(jí)政府預(yù)算也已獲得審議通過，并開始執(zhí)行。《財(cái)經(jīng)》記者從地方財(cái)政部門了解到，今年地方政府通過財(cái)政部代理發(fā)行獲得的債務(wù)收入，地方政府將進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，并提交立法機(jī)關(guān)審查和批準(zhǔn)，將債務(wù)收入與支出安排體現(xiàn)在當(dāng)年預(yù)算中。
　　財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券，是否需要修改《預(yù)算法》？全國(guó)人大相關(guān)部門官員表示，允許地方發(fā)債，無須修法。
　　財(cái)政部官員也說，這次由財(cái)政部代理發(fā)行地方政府債券，不用修改《預(yù)算法》。因?yàn)轭A(yù)算法留有“口子”，國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，可以批準(zhǔn)地方發(fā)債。
　　除了中央和地方政府發(fā)債融資8000億元用于投資，《財(cái)經(jīng)》記者從發(fā)改委獲悉，2009年中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)用于基本建設(shè)的資金，將安排2600億元左右，比2008年多1000億元�！斑@部分資金，不能算作積極的財(cái)政政策擴(kuò)大投資的資金�！薄�

清風(fēng)留人荷塘月 華章照我燕園秋