國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長 魏加寧

我國《預(yù)算法》不允許地方打赤字，不允許地方舉債，地方政府舉債往往巧設(shè)名目、遮遮掩掩、不說實話。由于不具備合法性，地方政府的負(fù)債欠賬沒有正當(dāng)機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)計披露，地方財政的透明度極低。目前為止，雖然幾乎所有人都知道各地各級政府的債務(wù)總量已經(jīng)不小，但具體規(guī)模有多大、結(jié)構(gòu)如何，只能粗略估計。

地方政府債務(wù)規(guī)模驚人

省級政府的負(fù)債，一般東部地區(qū)相對較低，中西部負(fù)債相對較高。2000年福建省省級直接債務(wù)總額為103.44億元，2003年四川生省級政府債務(wù)為 394.36億元。以100億元作為各省份的債務(wù)的平均數(shù)據(jù)，那么我國省級政府的直接負(fù)債，可靠且保守的估計約為3000億元。

　　縣(市)級地方政府的負(fù)債規(guī)模比省級政府要大。里昂信貸證券曾對我國縣級政府的負(fù)債作全面估計，認(rèn)為數(shù)字應(yīng)為30000億元。雖然這一數(shù)據(jù)早到原財政部長項懷成的質(zhì)疑，但它確實揭示了縣(市)級地方赤字的危機(jī)。2001年，我國一般預(yù)算赤字縣共計731個。2003年國家審計署所作的關(guān)于中西部49個縣的赤字調(diào)查顯示，49個縣(市)累積債務(wù)達(dá)163億元。如粗略地將這一數(shù)據(jù)推廣到全國731個縣(市)，負(fù)債金額約為2500億元。這只是縣(市)級地方債務(wù)的一小部分。以2500億元作為省(市)級地方政府負(fù)債的估計顯然是保守的。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括村級地方政府的負(fù)債，統(tǒng)計更為困難。財政部財科所曾提出一個數(shù)字，2000年稅費(fèi)改革的時候，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級的負(fù)債大概為3700億元。另外根據(jù)數(shù)據(jù)標(biāo)明，這一級別的地方債務(wù)每年以20%的速度增長，2003年就已超過6000億元。

　　這只是粗糙的估算，它忽略了地方之間的差異，同時也忽略時間上變化，以上數(shù)據(jù)只具有數(shù)量級上的借鑒意義。另外根據(jù)規(guī)律，越是低層級的政府，負(fù)債情況就越嚴(yán)重，縣(市)級赤字的規(guī)�？赡芨哂谏衔牡臄�(shù)字。上文的估計不包括隱性負(fù)債和未被批露出來的部分。

　　因為缺乏統(tǒng)計，對地方政府的債務(wù)規(guī)模、負(fù)債率、償債率的監(jiān)控處于失效狀態(tài)。債務(wù)預(yù)警機(jī)制難以建立起來，對債務(wù)的統(tǒng)一科學(xué)管理更毋庸談。地方政府的債務(wù)目前更是處在失控狀態(tài)，尤其是這幾年各地投資熱升溫，地方債務(wù)規(guī)模加速上升。部分地區(qū)的新增債務(wù)主要用于償還舊債，不產(chǎn)生任何經(jīng)濟(jì)效益，地方政府陷入到債務(wù)自我膨脹的惡性循環(huán)之中。

地方政府的財權(quán)不足與短期行為

我國的財政管理體制、行政管理體制和經(jīng)濟(jì)管理體制是地方債務(wù)不斷攀升的根本原因。

　　1994年的分稅制改革以來，我國財權(quán)的集中度不斷提高，中央財政收入占全國財政收入的比重從1993年的22%大幅提高到2002年的54.9%。省級政府的財力也從1994年的16.8%提高的2000年的28.8%。省級以下地方政府的財權(quán)只有余下不到20%的水平。

　　財政體制不夠健全，金融市場也不夠完善。目前的債券市場，幾乎為單一的國債所壟斷，地方債務(wù)尚屬空白。作為我國重要的投融資主體的地方政府，缺乏必要且正規(guī)的融資渠道。地方政府不擁有財產(chǎn)權(quán)和舉債權(quán)，這導(dǎo)致了地方政府的行為失范，只能通過非正規(guī)渠道變相舉債、違觀融資，從而陷地方債務(wù)于隱蔽失控蔓延的狀態(tài)。

在財權(quán)不足的情況下，地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)和公共管理的職能卻在不斷加重，財政支出的壓力在增大。更糟糕的是，現(xiàn)在的干部人事制度導(dǎo)致了地方政府官員行為短期化。為了在有限的任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，部分地方官員不惜一切代價大規(guī)模融資舉債，大搞“形象工程”和“政績工程”。干部考核制度“重硬件建設(shè)(高樓大廈)，輕軟件建設(shè)(制度建設(shè))”，“重物質(zhì)業(yè)績，輕財務(wù)考核”，“重資金投入，輕效益評價”，因此地方政府舉債往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本效益，更不計風(fēng)險。政府與市場的關(guān)系沒有理順，給官員的短期化行為提供了土壤。在“國退民進(jìn)”之后，政府將從諸多建設(shè)領(lǐng)域退出，將切斷政府赤字增長的一個源頭。

另外，地方政府層級過多、機(jī)構(gòu)臃腫也為債務(wù)的增加做出了貢獻(xiàn)。

要徹底解決地方政府的債務(wù)危機(jī)，必須從根本上理順中央與地方的財權(quán)問題，重新評估政府官員的評價考核體系，理順政府與市場的關(guān)系。當(dāng)前尤為重要且可能有所突破的工作，是要建立地方財政的披露和信用評估機(jī)制。這要求從法律上正視地方債務(wù)存在的客觀性，公開政府隱性負(fù)債。如果沒有對地方債務(wù)的合理估計，未能做到未雨綢繆，地方債務(wù)危機(jī)將不可避免地爆發(fā)。

債務(wù)危機(jī)已成頭號威脅

目前中央財政形勢一片大好，因而從一定程度上掩蓋了嚴(yán)重的地方政府債務(wù)危機(jī)。如果不趁著中央財政良好的時機(jī)解決地方債務(wù)風(fēng)險，一旦經(jīng)濟(jì)形勢變化，地方政府的債務(wù)赤字將發(fā)生雪崩式的影響。債務(wù)危機(jī)已超越金融危機(jī)，成為我國經(jīng)濟(jì)的頭號隱性威脅，并可能最終引發(fā)金融危機(jī)。

我國各級政府在防范金融風(fēng)險方面已經(jīng)做了大量工作，金融改革在大方向明確的情況下，有步驟有計劃的逐步推進(jìn)。銀行、保險、股市方面的信息批露機(jī)制正在完善并得到實施。地方債務(wù)風(fēng)險的解決，牽涉到中央與地方的關(guān)系、政務(wù)財務(wù)公開、地方行政層級劃分、官員考核體系改革等一系列重大問題。這些問題的研討在中國才剛剛?cè)�面展開。因此，地方債務(wù)相比金融壞賬，具有更強(qiáng)的隱蔽性。“明槍易躲，暗箭難防”，地方債務(wù)是中國經(jīng)濟(jì)的“暗箭”。

金融風(fēng)險與財政風(fēng)險的關(guān)系十分密切，目前金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)中，有相當(dāng)一部分來自于地方政府的隱性債務(wù)。再者，金融系統(tǒng)極有可能將為地方政府的債務(wù)危機(jī)買單，債務(wù)危機(jī)因此演變成金融危機(jī)。目前，各級地方政府的官員，離任或調(diào)任后對自己任期內(nèi)的負(fù)債并不負(fù)責(zé)，因此地方債務(wù)的信用程度極低，不還少還的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。這大大影響了政府的聲譽(yù)。隨著地方債務(wù)的積累，到了對社會安定不利的情況下，中央政府將被迫為地方債務(wù)買單。買單的方式有兩個，一是財政買單，二是金融買單。如果我國的經(jīng)濟(jì)繼續(xù)高速增長，中央財政的勢力足夠強(qiáng)大，財政買單的方式將被采用，風(fēng)險被控制政府財政的范圍之內(nèi)�？梢坏┙�(jīng)濟(jì)增長放緩，中央財政難以支撐，將被迫采用金融買單的形式，也就是通過增發(fā)貨幣來償還數(shù)額巨大的地方債務(wù)。在經(jīng)濟(jì)放緩時期，增發(fā)貨幣的影響是惡劣的，到時候經(jīng)濟(jì)放緩與通貨膨脹將接踵而來。

　　地方政府債務(wù)問題是制度變遷的敏感問題。地方政府不能破產(chǎn)，行政體制改革積重難行，但地方政府的債務(wù)風(fēng)險到了非解決不可的地步。何其幸也，當(dāng)下正是解決債務(wù)風(fēng)險的好時機(jī)。希望能夠抓住時機(jī)，從“地方財政公開、允許地方政府發(fā)行債券”等小的方面做起，逐步突破，然后從根本解決地方債務(wù)風(fēng)險問題，將債務(wù)危機(jī)和金融危機(jī)限制在萌芽狀態(tài)。