國務(wù)院關(guān)于2025年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告
——2026年6月23日在第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議上
審計署審計長 侯凱
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
我受國務(wù)院委托，向全國人大常委會報告2025年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，請審議。
2025年是“十四五”收官之年。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導下，各地區(qū)各部門*堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大和二十屆歷次全會精神，深入落實黨中央、國務(wù)院決策部署，嚴格執(zhí)行十四屆全國人大三次會議有關(guān)決議，全年經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標任務(wù)順利完成，“十四五”圓滿收官，中國式現(xiàn)代化邁出新的堅實步伐。
——實施更加積極有為的宏觀政策，經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)、穩(wěn)中向好。擴大財政支出規(guī)模，中央一般公共預(yù)算支出同比增長2.7%，其中對地方轉(zhuǎn)移支付同比增長1.5%。發(fā)行1.3萬億元超長期特別國債，其中8000億元用于“兩重”建設(shè)，5000億元用于“兩新”工作。新增地方政府專項債務(wù)限額4.4萬億元；盤活5000億元地方政府債務(wù)結(jié)存限額，用于補充地方綜合財力和支持經(jīng)濟大省擴大有效投資。
——全國統(tǒng)一大市場建設(shè)向縱深推進，新質(zhì)生產(chǎn)力穩(wěn)步發(fā)展。實施全國統(tǒng)一大市場建設(shè)指引，出臺市場準入負面清單（2025年版），持續(xù)規(guī)范地方招商引資行為，綜合整治“內(nèi)卷式”競爭成效顯現(xiàn)。中央本級科技投入同比增長7.1%，更好保障國家科技重大專項和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。
——切實保障和改善民生，生態(tài)文明建設(shè)成效顯著。實施階段性降低失業(yè)保險、工傷保險費率政策和階段性緩繳社保費政策，支持穩(wěn)就業(yè)。建設(shè)籌集各類保障性住房121萬套（間），城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造新開工2.7萬個。完成鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過渡期收官任務(wù)，積極引導培育現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。開展非法傾倒處置固體廢物專項整治行動，城市垃圾無害化處理率超過99%，加大“三北”工程建設(shè)力度，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。
——有效防范和化解重點領(lǐng)域風險，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性不斷增強。深入實施一攬子化債方案，2025年用于置換存量隱性債務(wù)的2萬億元地方政府債券全部發(fā)行完畢，超82%的融資平臺實現(xiàn)退出。嚴格動用公共資源支持處置地方金融風險的條件、標準和程序，積極穩(wěn)妥推進中小金融機構(gòu)改革化險。西部沿邊特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)加快集聚，西部大開發(fā)大保護、大開放、高質(zhì)量發(fā)展的新格局加快形成。建設(shè)改造各類管網(wǎng)15萬公里。
——審計整改總體格局進一步鞏固完善，審計“下半篇文章”更加權(quán)威高效。全面整改方面，將2024年度審計工作報告反映的所有問題全部納入整改范圍，向138個地區(qū)、部門和單位印發(fā)整改通知；專項整改方面，有關(guān)主管部門按照工作職責分別開展專項審計整改，打好整改“組合拳”；重點督辦方面，有關(guān)部門優(yōu)先督辦查辦審計移送的案件線索，總體進展順利。至2026年4月底，針對2024年度審計查出問題已整改問題金額1.41萬億元，制定完善制度1150多項，處理處分3690多人。
一、中央財政管理審計情況
2025年，中央一般公共預(yù)算收入總量97372.53億元、支出總量145972.53億元，赤字48600億元，與預(yù)算持平；中央政府性基金預(yù)算收入總量23442.31億元、支出總量22779.8億元；中央國有資本經(jīng)營預(yù)算收入總量3956.96億元、支出總量3697.05億元；中央社會保險基金預(yù)算收入總量2938.34億元、支出總量2921.05億元，年末滾存結(jié)余96.65億元。國家發(fā)展改革委管理分配中央預(yù)算內(nèi)投資7350億元，其中安排中央本級支出1420.17億元，對地方轉(zhuǎn)移支付5929.83億元。
重點審計了組織財政收入、預(yù)算制度落實、轉(zhuǎn)移支付管理、專項債券監(jiān)管、中央決算草案編制等5方面情況，發(fā)現(xiàn)的主要問題：
（一）組織財政收入不規(guī)范，政策落實不到位。審計稅務(wù)和海關(guān)等部門稅費征管、進出口監(jiān)管等情況發(fā)現(xiàn)：一是存在征收“過頭稅費”、虛增財政收入等不良傾向。稅務(wù)和海關(guān)部門向1954戶企業(yè)等多征收或提前征收企業(yè)所得稅、增值稅等404.27億元。21省市通過將國庫資金先列支再調(diào)回等，虛增財政收入596.51億元。二是稅收征管不嚴導致稅費跑冒滴漏。4976戶企業(yè)通過違規(guī)開具發(fā)票用于抵扣等，偷逃稅款109.35億元。20戶企業(yè)偷逃出口貨物國內(nèi)環(huán)節(jié)增值稅等4147.02萬元。
（二）落實預(yù)算制度要求有偏差。共涉及預(yù)算資金189.68億元。一是多安排物資收儲相關(guān)預(yù)算105.2億元。財政部在國家糧食和儲備局等部門預(yù)算中，按年度收儲計劃和申報需求，足額安排物資收儲利息費用補貼等預(yù)算的同時，又在中央本級支出中安排用途相同的物資儲備等支出105.2億元，年底統(tǒng)籌用于其他支出或結(jié)轉(zhuǎn)。二是超進度安排中央預(yù)算內(nèi)投資67.46億元。國家發(fā)展改革委向已結(jié)轉(zhuǎn)40.51億元的57個項目繼續(xù)下達32.02億元，至年底結(jié)轉(zhuǎn)44.9億元；向工期超過2年的49個項目一次性下達35.44億元。三是對零基預(yù)算改革試點的中央部門部分基本支出仍按上年基數(shù)安排預(yù)算，涉及10.73億元。財政部2025年對9個試點部門所屬36個事業(yè)單位開展基本支出補助水平評審后，未有效使用評審結(jié)果，仍按上年基數(shù)安排預(yù)算10.73億元。四是未統(tǒng)籌部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余6.29億元。財政部未統(tǒng)籌7個部門基本支出結(jié)轉(zhuǎn)5.62億元，按部門申報額安排2.68億元，至年底結(jié)轉(zhuǎn)增至6.12億元；未收回5個部門6個基建項目結(jié)余0.67億元，時間最長的項目達7年。
（三）部分轉(zhuǎn)移支付和投資專項分配管理不規(guī)范。共涉及財政部管理的27項轉(zhuǎn)移支付和國家發(fā)展改革委管理的9項投資專項。一是5項轉(zhuǎn)移支付清理整合不到位，涉及951.91億元。如其中1項轉(zhuǎn)移支付由中央財政單獨承擔，屬于專項轉(zhuǎn)移支付，而財政部將其作為共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付管理，從而將專項轉(zhuǎn)移支付占一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移支付的比重從9.88%降至8.99%。二是6項轉(zhuǎn)移支付未完全落實特定區(qū)域政策，涉及245.79億元。如投向中部6省等246個地區(qū)的5項轉(zhuǎn)移支付192.79億元，財政部未完全落實比照西部大開發(fā)政策傾斜分配的政策要求，246個地區(qū)僅“普通高中國家助學金”1項就少獲5.99億元。三是16項轉(zhuǎn)移支付分配存在自行調(diào)整系數(shù)、投向不合規(guī)項目等情況，涉及79.79億元。如財政部在分配11項轉(zhuǎn)移支付時，對統(tǒng)一計算的年度地方“財政困難程度系數(shù)”進行“再加工”，調(diào)整各地資金分配差距，涉及資金35.61億元。四是2項轉(zhuǎn)移支付和9項投資專項下達不及時，涉及468.33億元。如“天津至濰坊高速鐵路項目”投資專項19.44億元，在全國人大批準后275天才下達（超出規(guī)定時限185天），至年底全部結(jié)轉(zhuǎn)。
（四）專項債券監(jiān)管不嚴。一是項目申報審核不嚴，17縣通過虛報預(yù)期收益等，將69個收益與融資不平衡項目“包裝”成平衡項目，獲得專項債券資金121.74億元，項目實際建成后收益難以覆蓋成本，債券本金主要依靠再融資債券償還。二是資金使用監(jiān)管不嚴，4縣將93.17億元違規(guī)用于土地收儲、樓堂館所建設(shè)、企業(yè)還貸等方面。三是償債資金收繳不嚴，影響償債能力，21縣未及時收繳專項債券項目運營、資產(chǎn)處置等收入7.69億元，3縣將應(yīng)用于還本付息的10.56億元收益挪用于平衡預(yù)算。四是資產(chǎn)管理不嚴，25縣少登記485個專項債項目資產(chǎn)663.75億元，2縣將2個專項債項目資產(chǎn)違規(guī)抵押融資2.15億元。
（五）中央決算草案等部分事項編報不準確
1.未單獨向全國人大及其常委會報告2項轉(zhuǎn)移支付920億元資金的預(yù)決算情況。財政部將向較發(fā)達地區(qū)傾斜的“促進高質(zhì)量發(fā)展激勵資金”500億元、“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵資金”420億元，分別混入向困難地區(qū)傾斜的“縣級基本財力保障機制獎補資金”和“均衡性轉(zhuǎn)移支付”2項轉(zhuǎn)移支付中，一并報告，不利于全國人大根據(jù)不同政策目標審查對應(yīng)轉(zhuǎn)移支付的預(yù)決算情況。
2.中央本級支出23.57億元列報不準確。相關(guān)部門將應(yīng)列入“資本性支出”、“資本金注入”科目的支出23.57億元，錯列入由發(fā)展改革部門安排支出、專門核算“資本性支出（基本建設(shè)）”和“資本金注入（基本建設(shè)）”科目，財政部審核時未及時發(fā)現(xiàn)該問題。
3.中央政府綜合財務(wù)報告披露不全。財政部編制2024年中央政府綜合財務(wù)報告時，未披露中央部門財務(wù)報表合并時未抵銷的事項，涉及債權(quán)28.48億元、債務(wù)527.68億元、收入179.79億元、費用255.73億元。
4.對省級政府綜合財務(wù)報告審核不嚴。財政部未指出并糾正2023年、2024年省級政府綜合財務(wù)報告均缺少部分城市土地收儲數(shù)據(jù)等問題。抽查遼寧、陜西發(fā)現(xiàn)，2年分別少報土地等資產(chǎn)445.51億元、44.89億元。
二、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計情況
重點審計的39個部門及所屬225家單位2025年收到財政預(yù)算撥款6205.88億元，發(fā)現(xiàn)問題金額139.24億元，其中部門本級32.29億元（占23.19%）、所屬單位106.95億元（占76.81%）。中央部門違紀違規(guī)問題向所屬單位轉(zhuǎn)移下沉的問題仍較突出。
（一）依托部門行政資源和影響力謀利。一是7個部門的16家所屬單位在提供公共服務(wù)中搭車收費等9201.51萬元。二是6個部門的13家所屬單位在編制國家標準中收取“署名費”等7894.83萬元。三是4個部門的4家所屬單位對外讓渡職能，合作機構(gòu)借機謀利。
（二）部分公益性社會組織等偏離定位違規(guī)展業(yè)。一是18家文化出版單位違反新聞宣傳等管理規(guī)定謀利3.84億元。二是9家協(xié)會、學會、研究會通過舉辦論壇等不當獲取收入2603萬元。三是2家基金會的項目執(zhí)行方挪用捐贈資金90.21萬元。
（三）違反中央八項規(guī)定精神和過緊日子要求。一是4個部門和47家所屬單位不當支出6238.14萬元。主要有2種情形：巧立名目發(fā)放獎勵，如自然資源部的2家所屬單位2023年至2025年在物業(yè)服務(wù)等71項普通業(yè)務(wù)中，違規(guī)提取科技成果轉(zhuǎn)化收入978.81萬元用于發(fā)放職工獎金；超需求超標準支出，如國務(wù)院國資委的1家所屬單位4年間以訂購工裝名義，違規(guī)動用107.49萬元為全體員工定制羊絨大衣、羽絨沖鋒衣等非制式服裝。二是3家所屬單位違規(guī)租用辦公用房。如2025年，體育總局的1家所屬單位在自有864.52平方米可用辦公用房閑置的情況下，花費27.1萬元另行租用742.5平方米辦公用房。
三、黨中央重大決策部署貫徹落實審計情況
重點審計了“兩重”建設(shè)和“兩新”工作、西部大開發(fā)等2項重大戰(zhàn)略，城市地下管網(wǎng)重大項目，科技金融政策落實重大舉措，重點關(guān)注了地方政府債務(wù)、金融等重大風險。
（一）重大戰(zhàn)略審計情況
1. “兩重”建設(shè)和“兩新”工作政策落實審計情況。發(fā)現(xiàn)的主要問題：一是13.98億元被騙取套取或擠占挪用等。14省市8367個商家或個人通過借用學生、特困人員等特定群體購買資質(zhì)，或通過篡改產(chǎn)品識別碼、偽造送貨單等方式刷單，騙取套取消費品以舊換新補貼1.06億元。12.92億元“兩重”建設(shè)和設(shè)備更新資金被擠占挪用于彌補財力缺口等。二是“兩重”建設(shè)有9項配套政策等“軟建設(shè)”任務(wù)落實不到位。國家發(fā)展改革委在執(zhí)行中對3項“軟建設(shè)”任務(wù)自行放寬完成時限或工作標準，對6項未采取有效措施如期推進。
2.西部大開發(fā)審計情況。發(fā)現(xiàn)的主要問題：一是一些重點生態(tài)項目實施效果不及預(yù)期?！叭薄惫こ滩糠稚鷳B(tài)項目任務(wù)安排不盡符合當?shù)厮Y源稟賦，4省276.49萬畝造林種草任務(wù)布局在水資源短缺地區(qū)。一些項目驗收不嚴，如青海6市縣對合計13.56萬畝的12個項目驗收時，實際抽樣1240畝，僅占總面積的0.91%，遠低于2%至5%的規(guī)定。二是部分重大投資項目進展慢。因土地、資金等要素保障不到位，部分船舶泊位、進港航道等項目未按期開工或建成投運，部分鐵路項目推進緩慢，制約西南地區(qū)路網(wǎng)聯(lián)通。三是能源結(jié)構(gòu)仍需優(yōu)化。西部3省8個光伏發(fā)電等國家要求建設(shè)的新能源項目因配套電網(wǎng)建設(shè)緩慢，均未按期開工，與此同時其中2省自行上馬其他新能源發(fā)電項目，有的項目因超出配套電網(wǎng)傳輸能力，致使新能源棄電率超過控制紅線。
（二）重大項目審計情況。抽查13省2024年至2025年城市地下管網(wǎng)建設(shè)改造“兩重”建設(shè)資金共計1008億元，發(fā)現(xiàn)的主要問題：一是28.33億元被擠占挪用。其中：58縣挪用27.31億元償還貸款、虛增收入等，8縣挪用1.02億元建設(shè)景觀工程等。二是47.72億元被騙取套取。其中：118縣通過“報大建小”、多頭申報、包裝項目等套取44.5億元，6縣通過虛構(gòu)項目、偽造合同等騙取3.22億元。三是67.23億元閑置1年以上。其中6省還虛報支出進度、以撥代支掩蓋閑置。四是部分項目偷工減料、以次充好等。抽查120個項目發(fā)現(xiàn)35個存在質(zhì)量隱患，涉及資金3.56億元。
（三）重大舉措審計情況。重點審計了中國工商銀行、中國建設(shè)銀行、中國交通銀行、中信銀行等4家銀行落實科技金融政策情況，發(fā)現(xiàn)的問題主要是科技金融專屬產(chǎn)品和服務(wù)未精準對接企業(yè)融資急難愁盼，“叫好不叫座”。一是旨在增強科創(chuàng)企業(yè)貸款信用的“創(chuàng)新積分貸”積分懸空。4家銀行的126家省級分行未將科創(chuàng)企業(yè)創(chuàng)新能力量化積分作為敢認敢貸的依據(jù)。642.22億元貸款發(fā)放時未考慮創(chuàng)新積分，僅在事后統(tǒng)計時貼上“標簽”。二是旨在緩解傳統(tǒng)抵押物不足痛點的“知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸”產(chǎn)權(quán)陪綁。4家銀行的478.5億元貸款中，有101.09億元已足額提供傳統(tǒng)抵押物或無需抵押物。三是旨在支持科創(chuàng)企業(yè)擴大協(xié)同效應(yīng)的“科技企業(yè)并購貸”協(xié)同虛化。4家銀行發(fā)放的54.37億元貸款，未起到對成熟期科創(chuàng)企業(yè)并購同類企業(yè)或上下游企業(yè)的支持作用，實為企業(yè)股權(quán)回購和普通融資工具。四是部分科技金融服務(wù)名不副實。4家銀行的970家科技支行中，有194家實無科技特色，個別科技支行的科技貸款余額占比遠低于非科技支行；4家銀行未嚴格落實對小微型科技企業(yè)設(shè)置更高不良貸款容忍度的要求，一些科創(chuàng)產(chǎn)品不良率剛到2%或3%即暫停業(yè)務(wù)。
（四）重大風險審計情況
1.地方政府債務(wù)風險。重點審計了10省鎖定2023年3月底存量債務(wù)后的政府債務(wù)等情況，發(fā)現(xiàn)的主要問題：一是9家地方融資平臺虛假退出。隱性債務(wù)清零是平臺退出的必要條件。抽查的50縣平臺數(shù)量壓降了142家，其中6縣9家為不符合退出條件即備案退出：2縣2家通過違規(guī)新舉借銀行貸款、挪用專項債券資金等，“償還”隱性債務(wù)1.49億元實現(xiàn)退出；4縣7家在僅償還鎖定的存量債務(wù)、未償還違規(guī)新增21.47億元債務(wù)的情況下實現(xiàn)退出。二是違規(guī)舉債手法變異。15縣為規(guī)避監(jiān)管，繞道所屬國企，以要求承擔融資功能等方式違規(guī)新增隱性債務(wù)41.97億元。三是虛假化解政府債務(wù)。4省通過安排國企貸款償還、直接在債務(wù)系統(tǒng)“一刪了之”等方式，2023年至2025年虛減債務(wù)余額66.82億元。
2.金融風險。審計了中國農(nóng)業(yè)銀行、中國光大集團股份公司、中國銀行等3戶金融企業(yè)，發(fā)現(xiàn)的主要問題：一是未充分發(fā)揮自身特色優(yōu)勢。如中國農(nóng)業(yè)銀行作為服務(wù)“三農(nóng)”的主力軍，2021年12月至2025年8月貸前審查不嚴，違規(guī)向非高標準農(nóng)田項目發(fā)放貸款110.66億元，部分資金被挪用于購買理財、償還債務(wù)等。中國光大集團股份公司作為金融控股公司，至2025年8月底，對部分絕對控股子公司未控制決策權(quán)，對部分直管子公司管控不力，個別子公司濫用“光大”字號。二是利用金融優(yōu)惠政策不當牟利。如中國銀行2023年4月至2025年8月，安排2家下屬金融機構(gòu)作為通道，通過裝入大量出資1元至100元的本行員工等“湊人頭”，將11只私募基金包裝成公募基金，利用公募基金免收所得稅的政策優(yōu)惠逃避稅23.67億元。
四、重點民生資金審計情況
重點審計了保障性安居工程、工傷保險和生育支持、中藥產(chǎn)銷、強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)等4方面資金及相關(guān)政策落實情況。
（一）保障性安居工程相關(guān)資金審計情況。重點審計了17省滿足剛性和改善性住房需求的共5類住房建設(shè)管理情況，發(fā)現(xiàn)2方面突出問題：一是滿足剛性需求方面，以需定建、因城施策等要求落實走偏，出現(xiàn)“有人無房住”與“有房無人住”并存的結(jié)構(gòu)性供給失衡。地方普遍未建立健全剛性需求動態(tài)摸底與校驗機制，影響建設(shè)精準性和匹配度，該問題在一些人口流動大的城市較為突出。如四川成都市2021年以來建成的4.68萬套保障性租賃住房，至2025年6月底仍有2.35萬套因區(qū)位偏遠、配套滯后等無人申請、長期閑置，同期該市已有上萬人登記有需求但未保障。二是解決改善性需求方面，城中村改造“搭車”開展城市開發(fā)、棚戶區(qū)改造侵害群眾利益。5省8市借29個城中村改造項目“搭車”進行城市開發(fā)，將部分農(nóng)用地等不符合改造規(guī)定的地塊納入改造范圍，違規(guī)獲取專項借款等147.38億元。部分棚戶區(qū)改造不及時或補償不到位，22.98萬戶群眾利益受損。
（二）工傷保險和生育支持資金審計情況
1.工傷保險基金審計情況。審計26省工傷保險基金1151.1億元，發(fā)現(xiàn)問題金額48.69億元。
一是396.6萬名高風險行業(yè)職工應(yīng)保未保或違規(guī)降檔參保。至2025年9月底，24省3.41萬個建筑項目未按要求為226萬名農(nóng)民工參保，涉及應(yīng)繳工傷保險費25.3億元。1.3萬多戶高風險行業(yè)企業(yè)2016年至2025年勾連中介，以虛構(gòu)勞動關(guān)系、壓降工資基數(shù)等方式，將本單位170.6萬名職工“包裝”成服務(wù)業(yè)等低風險行業(yè)人員，按低檔費率、低工資基數(shù)參保，少繳工傷保險費數(shù)億元。
二是騙取套取、截留侵占工傷保險待遇，以及輔助器具配置以次充好等，涉及金額2.56億元。主要有3種情形：騙取套取工傷保險待遇。22省的580名工傷職工或其用人單位2013年以來通過編造事故經(jīng)過、就診記錄等獲得工傷認定，騙取套取工傷保險待遇4813萬元。盤剝克扣工傷保險待遇。16省100多家用人單位或勞務(wù)派遣公司2015年以來利用一些農(nóng)民工不熟悉政策等，通過簽訂不平等協(xié)議，盤剝克扣工傷保險待遇1.82億元。輔助器具配置協(xié)議機構(gòu)虛報多領(lǐng)。12省44家協(xié)議機構(gòu)通過以次充好、大幅加價或虛假配置，向社會保險經(jīng)辦機構(gòu)虛報多領(lǐng)報銷費用2562萬元。
三是工傷醫(yī)療費用報銷政策執(zhí)行走偏、省級統(tǒng)籌制度執(zhí)行不嚴增加基金支出負擔，涉及金額20.83億元。22省人力資源社會保障部門審核不嚴，613家工傷保險協(xié)議醫(yī)療機構(gòu)2009年以來利用工傷治療費用“無自付、無封頂、無截止期限”的惠民政策，長期對工傷職工過度醫(yī)療，甚至虛假“掛床”，共計違規(guī)結(jié)算工傷保險費4.55億元。17省工傷保險省級統(tǒng)籌執(zhí)行不嚴，其中8省未統(tǒng)一費率政策、繳費基數(shù)，2省未統(tǒng)一待遇計發(fā)基數(shù)標準，5省待遇目錄超出國家規(guī)定范圍，9省37市16.28億元結(jié)余基金未按規(guī)定上解省級統(tǒng)管。
2.生育支持資金審計情況。審計26省生育保險基金、生育補助資金2類資金530.94億元，發(fā)現(xiàn)問題金額10.83億元，涉及100多萬人生育權(quán)益。主要問題：一是33.85萬名失業(yè)人員應(yīng)保未保。19省違反對失業(yè)人員由失業(yè)保險基金代為繳費有關(guān)規(guī)定，未為33.85萬名失業(yè)人員代繳生育保險費。二是10.29億元應(yīng)發(fā)未發(fā)。21省因待遇計發(fā)基數(shù)錯誤、少算產(chǎn)假天數(shù)、落實“免申即享”不到位等，未為2.1萬人發(fā)放生育保險待遇1.03億元；13省496家勞務(wù)派遣公司或用人單位代3511名職工申領(lǐng)生育保險待遇后截留3004.53萬元（占23%）；12省的8.96億元生育補助資金未及時發(fā)放，涉及89.98萬人。三是5431.43萬元被騙取或違規(guī)發(fā)放。17省279家用人單位通過虛構(gòu)勞動關(guān)系“掛靠”參保、突擊抬高繳費基數(shù)等方式，騙取生育保險待遇3112.71萬元。25省違規(guī)向已死亡人員、非普惠托育機構(gòu)等條件不符對象發(fā)放生育補助資金2318.72萬元，部分被虛報冒領(lǐng)。
（三）中藥產(chǎn)銷審計調(diào)查情況。調(diào)查10省66戶中藥生產(chǎn)、流通企業(yè)和28家醫(yī)療機構(gòu)，涉及中藥購銷、醫(yī)保結(jié)算等資金215.91億元，發(fā)現(xiàn)問題金額46.52億元。一是部分藥企推高藥價。主要采取2種手法：虛增中藥材采購成本。9戶藥企2016年至2025年，搜集包括本單位員工在內(nèi)的8500多名人員個人信息，通過偽造農(nóng)戶身份、采購合同等虛開采購發(fā)票22.81億元，計入采購成本。虛列中藥銷售費用。26戶藥企2018年至2025年發(fā)生的43.78億元銷售費用中，有22.5億元在無真實業(yè)務(wù)背景或僅電話推銷等情況下，即支付給462個第三方推廣商，再由推廣商轉(zhuǎn)回藥企或其指定對象。二是少數(shù)藥企仍“帶金銷售”。相關(guān)藥企通過虛增成本、虛列支出等套取資金42.5億元，部分用于“帶金銷售”。三是醫(yī)療機構(gòu)侵蝕醫(yī)?；鸷椭兴幏龀终呒t利。6家醫(yī)療機構(gòu)利用中藥飲片銷售仍執(zhí)行進價加成25%的規(guī)定，在中藥飲片采購中“舍低求高”，多支出采購款1.21億元，以此多獲加成銷售收入3000多萬元，加重患者和醫(yī)?；鹭摀?.5億多元。
（四）強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)資金審計情況
1.鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展審計調(diào)查情況。抽查19省296縣的6680個產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目，發(fā)現(xiàn)問題金額234.57億元。一是2141個項目不符合聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)政策初衷。其中：175縣的1631個項目無聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)措施、325個聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)措施虛化難落實，共向相關(guān)企業(yè)補助115.83億元；66縣對185個已有聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)措施的項目給予14.23億元，卻未按要求跟蹤監(jiān)管，實際效果不及預(yù)期。如江西彭澤縣2019年以來，將1.24億元對九江市1家生態(tài)農(nóng)業(yè)公司的補助“一給了之”，2024年該公司“跑路”，與其約定小龍蝦購銷事項的農(nóng)戶只能半價賤賣。二是749個項目偏離“土特產(chǎn)”要求。其中：124個項目不“土”，未充分考慮當?shù)厮磷匀环A賦等；197個項目不“特”，脫離當?shù)貎?yōu)勢特色；428個項目不“產(chǎn)”，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施未配套、生產(chǎn)能力不足就上馬。如江西贛州市作為知名的“世界橙鄉(xiāng)”，2019年以來卻向所轄18縣攤派38.5萬畝蔬菜大棚建設(shè)任務(wù)，所種蔬菜缺乏優(yōu)勢特色、供不對需，導致普遍虧損。三是51.73億元資金分配管理不嚴格。160縣不公開、不透明，29.57億元被騙取侵蝕、損失浪費。113縣22.16億元被違規(guī)挪用于建設(shè)形象工程或未發(fā)揮應(yīng)有效益：29縣擠占挪用15.94億元違規(guī)建設(shè)景觀設(shè)施、展館等，11縣花費1.06億元操辦節(jié)慶展會，92縣投入5.16億元建設(shè)的135個農(nóng)業(yè)科技項目實際僅用于展示、娛樂體驗或長期閑置。
2.縣域財政涉農(nóng)資金審計調(diào)查情況。重點審計16省60縣財政涉農(nóng)資金1399.58億元，發(fā)現(xiàn)當前涉農(nóng)資金管理中突出的矛盾是，一方面中央持續(xù)加大“三農(nóng)”扶持力度，另一方面基層截留挪用或套取侵占涉農(nóng)資金，部分鄉(xiāng)村振興重點任務(wù)落空，侵蝕農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和農(nóng)民獲得感。一是56縣截留挪用279.48億元，大多用于償還債務(wù)、國企自身經(jīng)營和基層“三?！?。手法五花八門：31縣在財政管理系統(tǒng)登記或分配85.39億元資金指標后，再違規(guī)調(diào)減收回、用于其他支出；51縣將資金虛假撥付至國企、村集體賬戶等，脫離預(yù)算監(jiān)管后隨意騰挪194.09億元。二是28縣騙取套取支農(nóng)貸款270.56億元。主要是通過將非農(nóng)項目包裝成涉農(nóng)項目等方式申獲貸款，用于彌補非農(nóng)項目支出缺口和國企自身經(jīng)營，其中4縣因此新增隱性債務(wù)20.8億元。三是5縣集資攤派72.51億元，潛藏涉眾風險。上述問題導致部分鄉(xiāng)村振興重點任務(wù)落空。至2025年底，37縣拖欠54.94萬名農(nóng)民公益性崗位補貼、困難學生伙食補助等到人到戶補貼16.8億元。35縣未完成或降標完成高標準農(nóng)田建設(shè)155.86萬畝。45縣未完成114項965.03萬畝的糧油生產(chǎn)能力提升任務(wù)。16縣三大主糧保險覆蓋率未達到規(guī)定的70%；2縣農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)因保費補貼被拖欠，進而拖欠3602戶農(nóng)戶理賠款1857.25萬元。
五、國有資產(chǎn)管理審計情況
按照中共中央《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》和全國人大常委會《關(guān)于加強國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》，在部門預(yù)算執(zhí)行、國企國資、金融、涉農(nóng)等審計中，持續(xù)關(guān)注企業(yè)、金融、行政事業(yè)、自然資源資產(chǎn)等4類國有資產(chǎn)管理使用情況。
（一）企業(yè)國有資產(chǎn)審計情況。至2024年底，重點審計的7戶央企賬面資產(chǎn)總額16.87萬億元、負債總額11.51萬億元、國有資本權(quán)益3.01萬億元，平均資產(chǎn)負債率68.2%。發(fā)現(xiàn)的主要問題：
1.會計信息不實。7戶央企因財務(wù)報表合并范圍不準確、將實為債務(wù)的融資計入所有者權(quán)益等，導致資產(chǎn)不實922.71億元、負債不實1459.37億元、所有者權(quán)益不實2325.52億元。5戶央企因收入確認依據(jù)不充分、違規(guī)計提折舊或減值準備等，造成收入不實18.16億元、成本費用不實16.53億元、利潤不實34.69億元。
2.投資管控不嚴。7戶央企的21個交通樞紐、物資儲備基地等重大工程項目和19項研發(fā)創(chuàng)制任務(wù)及配套建設(shè)項目，因前期論證不充分等，進度滯后或運營未達預(yù)期。3戶央企的部分新能源項目存在偏離政策要求、違規(guī)決策、未批先建被處罰金等情況，形成損失風險或推高項目成本3.43億元。
3.資金資產(chǎn)管理薄弱。4戶央企的178.53億元資金和37.78億元土地、生產(chǎn)線等資產(chǎn)閑置，最長13年。7戶央企在經(jīng)營中均存在未嚴格履行合同、向客戶收取不合理費用等違規(guī)經(jīng)營行為，共涉及金額137.78億元。
（二）金融企業(yè)國有資產(chǎn)審計情況。重點審計的2家國有銀行和1家金融控股公司等3戶金融企業(yè)，至2024年底資產(chǎn)總額86.02萬億元、負債總額79.17萬億元，凈資產(chǎn)收益率6%到10.46%。發(fā)現(xiàn)的主要問題：
1.過度追求體量擴張，部分業(yè)績不實。一是以“內(nèi)卷式”競爭拉動存貸款規(guī)模增加1.41萬億元。3戶金融企業(yè)2023年至2025年8月通過“先存后貸”、“即貸即收”等虛增6156.7億元；通過超低利率搶貸款、出資為客戶開發(fā)信息系統(tǒng)換存款等增加4723.04億元；通過降低審核標準、放松風控要求等增加3241.27億元。二是以虛假或讓利方式增加債券業(yè)務(wù)規(guī)模7569.59億元。1戶金融企業(yè)通過組織境內(nèi)外分支機構(gòu)相互交易，虛增跨境債券交易量3893.6億元；通過引導內(nèi)部員工及客戶“即買即賣”頻繁交易，虛增境內(nèi)交易量44.88億元。2戶金融企業(yè)為追求債券承銷規(guī)模或市場排名，低于發(fā)行價出售債券，以讓渡差價導致虧損2.42億元的代價，換取承銷規(guī)模增加3631.11億元。
2.風險管控存在薄弱環(huán)節(jié)，多項業(yè)務(wù)違規(guī)經(jīng)營。一是違規(guī)掩蓋或處置不良資產(chǎn)634.41億元。主要通過設(shè)置超長寬限期不下調(diào)分類、下調(diào)原貸款利率以減少還貸金額、發(fā)放新貸款置換原不良資產(chǎn)等，人為掩蓋不良資產(chǎn)；違反核銷程序和競爭擇優(yōu)等原則，通過“零對價”回購發(fā)行的不良資產(chǎn)處置項目、向地方政府指定方定向轉(zhuǎn)讓不良資產(chǎn)等方式，虛假或違規(guī)處置不良資產(chǎn)。二是違規(guī)開展信貸業(yè)務(wù)676.16億元。如1戶金融企業(yè)2021年至2025年8月向150多名資質(zhì)不符人員違規(guī)發(fā)放個人經(jīng)營貸款15.17億元；向未封頂住房等項目和持虛假收入證明等人員違規(guī)發(fā)放住房按揭貸款28.12億元；通過為企業(yè)辦理個人信貸等違規(guī)發(fā)放個人消費貸款330.78億元。三是違規(guī)開展非信貸業(yè)務(wù)。如1戶金融企業(yè)2023年4月至2025年8月，違規(guī)向低風險承受能力客戶銷售投向高風險資產(chǎn)的公募基金20.39億元。1戶金融企業(yè)所屬信托公司2023年8月至2025年8月通過違規(guī)設(shè)立的非金融子公司無資質(zhì)銷售信托產(chǎn)品1491.78億元，并在監(jiān)管部門明確叫停后繼續(xù)違規(guī)剛性兌付20.42億元。
（三）行政事業(yè)性國有資產(chǎn)審計情況。在部門預(yù)算執(zhí)行及所屬單位財務(wù)收支等審計中，重點關(guān)注此類資產(chǎn)管理使用情況。發(fā)現(xiàn)的主要問題：
1.資產(chǎn)基礎(chǔ)性管理薄弱。主要表現(xiàn)為15個部門的資產(chǎn)底數(shù)不清、閑置浪費。其中：11個部門的1.24萬平方米房產(chǎn)、30.15畝土地、1118項專利等無形資產(chǎn)未入賬；10個部門的11.92萬平方米房產(chǎn)、53.54畝土地、1.29億元設(shè)備物資閑置或績效不佳。
2.違規(guī)使用處置資產(chǎn)。主要表現(xiàn)為10個部門未經(jīng)審批等違規(guī)出租出借和處置資產(chǎn)，涉及7.27萬平方米房產(chǎn)、27.33畝土地等資產(chǎn)。如有的部門2011年以來未經(jīng)審批將其被定為市級文保單位的辦公舊址出租，且未按要求開展后續(xù)監(jiān)管，該辦公舊址已被承租單位擅自改造成內(nèi)部會所；有的部門多套公房被條件不符的個人和下屬單位長期占用。
此外，重點抽查了11省197縣經(jīng)營性、公益性、到戶類等3類幫扶資產(chǎn)中的658.52億元經(jīng)營性資產(chǎn)，發(fā)現(xiàn)33縣未按要求開展確權(quán)移交工作導致資產(chǎn)權(quán)屬不清，5.7億元資產(chǎn)已損毀廢棄；151縣53.45億元資產(chǎn)被侵占或無償使用；166縣88.63億元資產(chǎn)被違規(guī)處置或低效閑置；162縣116.5億元資產(chǎn)產(chǎn)生的13.08億元收益被截留挪用或未兌現(xiàn)。
（四）國有自然資源資產(chǎn)審計情況。對17名領(lǐng)導干部開展自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計，對13省市固體廢棄物（以下簡稱固廢）減量化、資源化、無害化情況進行審計，發(fā)現(xiàn)的主要問題：
1.生態(tài)環(huán)境保護屬地責任未壓實。主要表現(xiàn)為4種情形：一是生態(tài)敏感區(qū)域治理效果不佳。有的地區(qū)在濕地保護中，擬建設(shè)的5期安置房僅完成3期即上報基本建成，擬搬遷的2.7萬余人僅搬遷7700多人，垃圾亂堆、污水直排等問題仍未解決。二是生態(tài)環(huán)境治理走形式。有的地區(qū)為應(yīng)付空氣質(zhì)量考核，2022年至2024年投資7176.74萬元，在33個國控站點周圍違規(guī)選擇性實施餐飲行業(yè)煙氣治理等項目，人為干擾站點監(jiān)測數(shù)據(jù)。三是生態(tài)環(huán)境風險未消除。有的地區(qū)自行降低省級化工園區(qū)認定標準，2021年以來認定的32個省級化工園區(qū)中，有21個缺失污水處理設(shè)施、應(yīng)急事故池等國標要求的基礎(chǔ)設(shè)施。四是未處理好資源開發(fā)與生態(tài)保護的關(guān)系。有的地區(qū)至2025年6月底仍有102戶礦企違規(guī)占用保護區(qū)內(nèi)耕地、林地2188.4畝，134戶礦企停產(chǎn)后未修復6810.13畝開采損毀區(qū)域。
2.固廢“三化”處置存在薄弱環(huán)節(jié)。一是減量化方面源頭管控不力。2省120戶企業(yè)從未填報管控礦山固廢產(chǎn)生的“三率”（開采回采率、選礦回收率、綜合利用率）數(shù)據(jù)或填報的數(shù)據(jù)嚴重失真；4省園區(qū)循環(huán)化改造效果不佳，個別產(chǎn)業(yè)園地下水鉛超標24倍、周邊農(nóng)田鉛超標2.3倍。二是資源化方面綜合利用情況存在造假。6省26戶企業(yè)通過篡改生產(chǎn)報表、編造運輸數(shù)據(jù)等，虛報磷石膏、赤泥等固廢綜合利用量1254萬噸。29個固廢綜合利用等項目騙取套取、截留挪用超長期特別國債9.73億元。三是無害化方面部分固廢無序流入市場。如河南6戶企業(yè)2022年以來將3282.1噸廢舊動力電池以7896.55萬元的價格倒賣至小作坊，部分被翻新成新電池售賣。
六、重大違紀違法問題查處情況
2025年5月以來，審計共發(fā)現(xiàn)并移送重大違紀違法問題260多起，涉及1100多人、資金910多億元，均依紀依法移送有關(guān)部門進一步查處。
七、審計建議
2026年是“十五五”開局之年。做好今年經(jīng)濟工作，關(guān)鍵是深入貫徹習近平經(jīng)濟思想，深刻理解和把握黨中央對做好新形勢下經(jīng)濟工作“五個必須”的規(guī)律性認識，推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。結(jié)合審計發(fā)現(xiàn)的問題，建議：
（一）實施更加積極有為的宏觀政策，增強政策前瞻性針對性協(xié)同性。一是財政政策要更加積極提效。嚴格執(zhí)行預(yù)算法等法律法規(guī)，強化預(yù)算剛性約束。財政收入方面要大力整飭征收“過頭稅費”、亂收費亂罰款等問題。財政支出方面要更加注重惠民生、促消費、增后勁，嚴格“兩重”建設(shè)和“兩新”工作資金使用監(jiān)管。二是貨幣政策要更加適度寬松。靈活高效運用多種貨幣政策工具，保持流動性充裕。引導和督促商業(yè)銀行加大數(shù)據(jù)要素、知識產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)增信力度，更好支持擴大內(nèi)需、科技創(chuàng)新、中小微企業(yè)等重點領(lǐng)域。三是強化宏觀政策預(yù)期管理。部門政策出臺前要充分征求意見，落實好部門間協(xié)商反饋機制，密切跟蹤評估實施效果，及時調(diào)整優(yōu)化，防范合成謬誤、分解謬誤。
（二）持續(xù)深化重點經(jīng)濟領(lǐng)域改革，深入破除體制機制障礙。一是縱深推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。完善統(tǒng)計、財稅、考核等制度，規(guī)范地方政府經(jīng)濟促進行為，持續(xù)整治“內(nèi)卷式”競爭。二是深化財稅體制改革。有序擴大中央部門零基預(yù)算改革試點范圍，進一步明確改革目標、實施路徑和操作規(guī)范。嚴格轉(zhuǎn)移支付分配管理。三是持續(xù)健全完善科技金融支持體系。引導商業(yè)銀行構(gòu)建與推動科技創(chuàng)新高度適配的服務(wù)體系，嚴格落實科技與金融主管部門相關(guān)協(xié)作機制安排，進一步改進科技金融專屬產(chǎn)品和服務(wù)，有效解決科創(chuàng)企業(yè)信貸融資的急難愁盼。
（三）有效防范化解重大經(jīng)濟風險，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線。一是加強政府債務(wù)管理。做好“兩重”建設(shè)和“兩新”工作資金與其他中央財政資金、地方專項債券資金的統(tǒng)籌銜接。加強對地方政府融資平臺退出的審核把關(guān)，對頂風違規(guī)新增隱性債務(wù)的，要按規(guī)定嚴肅追責問責。二是積極防范金融領(lǐng)域風險。督促金融機構(gòu)摒棄“規(guī)模情結(jié)”，糾正造規(guī)模、買規(guī)模等行為。規(guī)范開展各項信貸和非信貸業(yè)務(wù)。三是強化央企服務(wù)國家戰(zhàn)略核心功能。督促央企突出主業(yè)、聚焦實業(yè)，加快建立國有企業(yè)履行戰(zhàn)略使命評價制度。健全并嚴格落實“三重一大”決策和執(zhí)行機制，對違規(guī)決策造成重大資產(chǎn)損失或重大不良后果的，要提級追責、穿透治理。四是加強生態(tài)環(huán)境綜合治理。實施固廢綜合治理行動，對地方固廢綜合利用情況開展定期檢查，嚴厲打擊固體廢物環(huán)境違法犯罪行為。堅持實事求是、因地制宜，科學謀劃和下達“三北”工程六期等重點生態(tài)項目任務(wù)并嚴格驗收。壓實地方生態(tài)保護屬地責任。
（四）踐行以人民為中心的發(fā)展思想，更好保障和改善民生。一是建立更好滿足剛性和改善性住房需求的住房供應(yīng)體系。完善剛性需求動態(tài)摸底與校驗機制，落實好以需定建、因城施策等要求；有序推進棚戶區(qū)改造和危舊住房拆除重建，保障好拆遷群眾合法權(quán)益。二是落實好職工工傷保險和生育保險待遇。推動符合條件人群應(yīng)保盡保、應(yīng)享盡享；嚴格工傷認定、基金結(jié)算等各環(huán)節(jié)審核，嚴厲打擊欺詐騙保、截留侵占職工保險待遇等行為；嚴格實行工傷保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支。三是加強中藥和藥企管控。加快出臺中藥質(zhì)量標準，為促進中藥質(zhì)優(yōu)價宜奠定基礎(chǔ)；研究制定對藥企“反向開票”、大額取現(xiàn)的有效制約措施；建立“帶金銷售”、串通騙保黑名單制度，依法取消不法藥企供貨資格。四是用心用情用力做好“三農(nóng)”工作。完善幫扶資產(chǎn)形成、確權(quán)移交、管護運營、收益分配等全鏈條管理。健全并嚴格落實鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)扶持項目同帶動農(nóng)戶增收掛鉤舉措，琢磨透“土特產(chǎn)”3個字的核心要義，結(jié)合實際盤活“半拉子”及閑置項目。嚴查擠占挪用、套取騙取、損失浪費涉農(nóng)資金等行為，確保強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策和項目落地見效。
（五）嚴格落實中央八項規(guī)定精神，樹立和踐行正確政績觀。一是完善差異化政績考核評價體系。提高考核針對性科學性，對新官不理舊賬等政績觀偏差造成嚴重后果的，抓典型抓現(xiàn)行抓通報。二是推動黨政機關(guān)習慣過緊日子。各地區(qū)各部門要建立健全增收節(jié)支機制，把過緊日子作為習慣和常態(tài)，嚴控一般性支出，加強對基層市縣和部門所屬二三級單位的監(jiān)管。三是增強財經(jīng)紀律執(zhí)行剛性。對違反財經(jīng)紀律負有直接責任的執(zhí)行人員和負有領(lǐng)導責任的領(lǐng)導人員，依規(guī)依紀依法嚴肅問責，避免“破窗效應(yīng)”。
本報告反映的是2025年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計發(fā)現(xiàn)的主要問題。對這些問題，審計署依法征求了被審計單位意見，出具了審計報告、提出了整改要求；對重大違紀違法問題，依紀依法移送有關(guān)部門。6月11日，國務(wù)院召開常務(wù)會議，貫徹落實習近平總書記關(guān)于審計整改工作的重要指示精神，研究2025年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改工作，并提出具體要求。有關(guān)地區(qū)、部門和單位正在積極整改。審計署將持續(xù)跟蹤督促，年底前報告全面整改情況。
做好2026年經(jīng)濟工作任務(wù)艱巨、意義重大。審計機關(guān)將更加緊密團結(jié)在以習近平同志為核心的黨中央周圍，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深刻領(lǐng)悟“兩個確立”的決定性意義，以更加扎實厚重的審計成果踐行“兩個維護”，更加自覺接受全國人大及其常委會的監(jiān)督，以高質(zhì)量審計監(jiān)督護航經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，為以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設(shè)、民族復興偉業(yè)作出新的貢獻！
* 本報告對省級行政區(qū)統(tǒng)稱為省，副省級和地市級行政區(qū)統(tǒng)稱為市，縣區(qū)級行政區(qū)統(tǒng)稱為縣，省市縣統(tǒng)稱為地區(qū)；中央一級預(yù)算單位統(tǒng)稱為部門。
