標準和考核標準，加大盤活存量用地、城鎮(zhèn)低效用地和農(nóng)村空閑用地的使用效率。

在2014年全國國土資源工作會議上，國土部部副部長汪民提到，全國657個城市、1.9萬多個中小城鎮(zhèn)如果都搞工業(yè)園區(qū)、建設(shè)新城新區(qū)，小變中、中變大、大到特別大，都提國際化，盲目追求發(fā)展，必定形成嚴重的后果。

一位國土系統(tǒng)人士認為，在亟需保增長時期，圈定城市發(fā)展范圍會影響經(jīng)濟發(fā)展，只有在城市發(fā)展到一定規(guī)模時才會考慮劃定城市邊界，而現(xiàn)在已經(jīng)明確表態(tài)要開始劃紅線了。

1月10日，國土部部長姜大明在全國國土資源工作會議上提到，將從每個城市、特別是大城市的實際出發(fā)，在劃定城市周邊永久基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，修訂城市土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，盡快把城市發(fā)展邊界確定下來，并選擇部分縣市開展“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”試點。今后將逐步調(diào)減東部地區(qū)新增建設(shè)用地供應(yīng)，除生活用地外，原則上不再安排人口500萬以上特大城市新增建設(shè)用地。

盤活存量和新增增量孰重孰輕，正在悄然發(fā)生改變。

此次全國國土資源工作會議已明確，東部三大城市群發(fā)展要以盤活土地存量為主。然而，如何在有限的范圍內(nèi)，優(yōu)化資源配置，為經(jīng)濟數(shù)據(jù)助力成了地方政府下一步需要解決的難題。

試點

“從節(jié)約中要增量、從集約中要效益”，汪民這句話直接指向了當下存在的土地利用低效問題。

目前對工業(yè)用地的管理較為粗放，部分地方供地模式仍為簡單的三步曲——政府招商、企業(yè)申請、國土部門供地。由于用地審批不嚴，事后監(jiān)察缺位等原因，造成供而不用，供多用少以及用地低效等現(xiàn)象。

據(jù)統(tǒng)計，2012年上半年，全國每平方米商貿(mào)用地均價5728元，住宅用地均價4520元，而工業(yè)用地只有659元。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，工業(yè)用地以低價轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，但不允許擅自轉(zhuǎn)為商業(yè)用地和住宅用地。

為提高土地利用率，國土部今年年初發(fā)布的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定（草案）》明確提出，將逐步縮小劃撥用地范圍，工業(yè)用地將采取“先出租后出讓”的供應(yīng)方式。鼓勵土地使用者在符合規(guī)定條件下，通過廠房夾層、老廠改造、內(nèi)部整理等途徑提高土地利用率。對符合規(guī)劃、不改變用途的現(xiàn)有工業(yè)用地，提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款。

2010年時，國土部曾著手在115個縣市進行試點，國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動啟動。

在全國節(jié)約集約用地試點中，各地根據(jù)自身情況也設(shè)計了不同的節(jié)約方案。廣東已經(jīng)成為了備受肯定的全國節(jié)約集約利用土地示范省。廣州市將土地產(chǎn)出率、土地消耗量、耕地保護面積、違法用地查出情況等指標納入節(jié)約集約考核體系，并將考核結(jié)果納入基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部征集評價考核體系中。

湖北省荊州市對城中企業(yè)“退城進區(qū)”，通過采取置換、優(yōu)先供地、提供優(yōu)惠政策等方式，對騰出的原址采取招拍掛的方式供地，盤活存量。

江蘇省無錫市則建立起盤活存量和使用增量掛鉤制度，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標中的30%用于考核各區(qū)完成盤活存量土地情況。

在國土部的鼓勵政策下，各地試點盤活存量的方案設(shè)計五花八門�！艾F(xiàn)在采取的一些措施只是行政性的，而不是經(jīng)濟內(nèi)在機制（自發(fā)形成的）”中國土地學(xué)會秘書長黃小虎認為，“政府需要依靠征地來解決資金問題，節(jié)約集約就很難實施，這還需要一個過程”。

據(jù)了解，目前國土部正在研究關(guān)于處置閑置工業(yè)用地相關(guān)政策。

方案

“永久性基本農(nóng)田和城市擴張發(fā)生矛盾，所以要劃定城市邊界”，上述國土系統(tǒng)人士說，“以后城市發(fā)展最現(xiàn)實的一步還是盤活低效土地，而低效用地主要就是這些工業(yè)�！�

處置閑置、低效的工業(yè)用地的方式需要更多考量。上海財經(jīng)大學(xué)教授印堃華說，“需要考慮的是將地交還給政府，還是直接由企業(yè)補交土地出讓金，在符合城市規(guī)劃的情況下轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)，補交錢要補交多少？每個地方肯定也不一樣�！辈贿^，上述國土系統(tǒng)人士說，“國土部對于閑置工業(yè)用地處置辦法只能提出方向性要求，具體細則則需根據(jù)各地情況詳細制定�！�

一位不愿具名的國土專家期待八年前提出的工業(yè)用地轉(zhuǎn)性方案能被采納，“如果真的做工業(yè)不行，就可以改商業(yè)用地，但是他要補交款項，有價差的問題。有些工業(yè)園當時就很不合理，改成住宅或者商用也可以，但是你要交一定的出讓金，根據(jù)城市規(guī)劃來做”。

印堃華也希望工業(yè)用地轉(zhuǎn)性能夠重新提及，他認為“是否能轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)變性質(zhì)）主要看政府是否下決心”。

出臺具體政策還需要一些時間，如何確定低效、閑置用地便是需要解決的問題之一。目前，閑置用地數(shù)據(jù)通過層層上報的方式進行統(tǒng)計，據(jù)上述國土系統(tǒng)人士稱，這種統(tǒng)計方法并不嚴謹，技術(shù)上難以核實。

“更多粗放式用地還是在工業(yè)領(lǐng)域，閑置、低效的數(shù)據(jù)不好確定，在做一些統(tǒng)計上報，但如果沒有比較有效的核準機制，報上來的數(shù)據(jù)也不是那么準確”，上述國土系統(tǒng)人士稱，“工業(yè)用地都是一大塊批的，內(nèi)部如何用，是否低效就很難查明了”。

更多顧慮是，即便方向正確，但地方在執(zhí)行工業(yè)用地轉(zhuǎn)性的過程中，如果措施不當，容易造成國有資產(chǎn)流失。

“就怕地方最后弄的和國有資產(chǎn)流失一樣”，上述國土系統(tǒng)人士說。“上面有大政策方向沒有問題，但是操作不好很容易出問題”。

印堃華說，“不動的風(fēng)險當然要比動的風(fēng)險小很多，執(zhí)行方式不當可能造成國有資產(chǎn)流失，但不改革所造成的國有資產(chǎn)貶值有誰去計算？”