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中共十八屆四中全會即將召開，本網(wǎng)邀請國內(nèi)著名法學(xué)專家，對本次會議備受關(guān)注的依法治國主題進(jìn)行系列獨家解讀。本期主題為《中國法治走向?qū)l(fā)生大變行政主導(dǎo)立法模式成歷史》，解讀人為中南財經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長、教授喬新生。在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上，國家主席習(xí)近平發(fā)表重要講話，他說“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，我們國家和社會生活各方面總體上實現(xiàn)了有法可依，這是我們?nèi)〉玫闹卮蟪删�，也是我們繼續(xù)前進(jìn)的新起點�！薄拔覀円訌娭匾I(lǐng)域立法，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來�！边@標(biāo)志著中國的法治走向?qū)l(fā)生重大變化，行政主導(dǎo)的改革將會成為歷史。長期以來，在政策大于法，還是法大于政策的問題上，社會各界爭論不休。之所以會出現(xiàn)這個問題，就是因為在改革的過程中，形成了一套行政主導(dǎo)的改革邏輯�！吨腥A人民共和國立法法》將這種邏輯表述為，“尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)”。國務(wù)院在改革的過程中，為了貫徹落實“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，往往制定改革政策，推動國家的經(jīng)濟(jì)體制改革。譬如，為了加快我國財稅體制改革的步伐，1994年1月1日，國務(wù)院頒布《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，徹底改變了建國以后長期實行的財政計劃體制和稅收包干體制，這項改革給中國的經(jīng)濟(jì)生活帶來了巨大的影響，直到今天，這項改革決策仍然在發(fā)揮著重要作用。盡管我國在增值稅、個人所得稅改革領(lǐng)域出臺了一系列法律和行政法規(guī)，但是，分稅制改革的基本原則并沒有明確的法律依據(jù)。針對我國分稅制改革產(chǎn)生的地區(qū)不平衡現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界多次呼吁，全國人大應(yīng)當(dāng)制定稅收基本法，將這項行之有效并且影響中國政治制度的財政稅收制度法律化。然而，由于行政主導(dǎo)的改革思路沒有變化，因此，分稅制改革方案始終沒有變成國家的基本法。再譬如，上個世紀(jì)90年代為了增加財政收入，許多地方政府出臺了房地產(chǎn)開發(fā)政策，通過征收土地增加政府儲備，直接與民爭利。這項政策直接導(dǎo)致房地產(chǎn)市場異常發(fā)展，資源配置嚴(yán)重扭曲，地方財政變成土地財政。社會各界不斷呼吁，要求全國人大及其常委會將房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策納入法律體系，通過完善房地產(chǎn)領(lǐng)域的基本法律規(guī)范，切實保護(hù)公民基本的財產(chǎn)權(quán)�！段餀�(quán)法》頒布實施之后，盡管國務(wù)院制定了《國有土地上房屋征收與補償條例》，在一定程度上糾正了全國各地房屋拆遷中存在的問題，但是，由于涉及不動產(chǎn)的基本法——《土地管理法》沒有進(jìn)行實質(zhì)性的修改，因此，保護(hù)公民基本財產(chǎn)權(quán)利的基本原則始終無法落到實處�，F(xiàn)在越來越多的人意識到，如果不改變傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)的立法模式，繼續(xù)奉行效率優(yōu)先的改革政策，那么，中國的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)霈F(xiàn)更多的問題。國家主席習(xí)近平提出“重大改革于法有據(jù)”，實際上就是要改變傳統(tǒng)的思維定勢，破除傳統(tǒng)的路徑依賴，把中國的改革納入法治的軌道。它的重要意義就在于，真正實現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”。今后各級政府不得以改革的名義損害公民基本權(quán)利，各級黨政機(jī)關(guān)都必須自覺地按照國家的法律規(guī)范推進(jìn)改革。政府機(jī)關(guān)制定的各項改革政策，必須首先變?yōu)榉�，然后才能推廣實施，真正實現(xiàn)“發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來”，充分“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”。可以設(shè)想，今后全國各級政府制定的改革方案，都必須提交立法機(jī)關(guān)加以討論，并且變成具有可操作性的法律規(guī)范。沒有明確的法律依據(jù)，行政機(jī)關(guān)不得打著改革的幌子出臺改革措施。從表面上來看，這是為了確保改革的方向不會發(fā)生偏差，但是從本質(zhì)上來說，它是把政府機(jī)關(guān)的各項改革工作重新納入法制的軌道，從而鞏固人民代表大會的地位，強化人民代表大會在改革決策、執(zhí)行和監(jiān)督方面的作用，讓人大成為不同利益主體相互協(xié)商、互相交流的平臺，讓人大成為凝聚共識的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。 “重大改革于法有據(jù)”，知易行難。它是執(zhí)政黨自覺接受憲法和法律監(jiān)督的重要表現(xiàn)，同時也是貫徹落實法治國家的必然要求。今后中國的重大改革再也不能以紅頭文件的形式出現(xiàn)，凡是涉及國家財政稅收金融貨幣政策的改革，涉及公民基本權(quán)利特別是財產(chǎn)權(quán)利的改革，都必須由全國人大及其常委會制定專門的法律，因為只有這樣，才能最大限度地尋求共識，也只有這樣才能讓改革真正造福億萬人民。行政主導(dǎo)的改革讓位于立法主導(dǎo)的改革，不僅僅是觀念上的改變，同時也是技術(shù)上的革新。今后將會有更多的政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人走進(jìn)人民代表大會，接受人大代表的質(zhì)詢；將會有更多的政府部門負(fù)責(zé)人，向人大常委會報告改革的重大事項，并且請求常委會制定相應(yīng)的法律規(guī)則。今后將不是由人大及其常委會邀請政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人介紹政府改革工作，而是由政府負(fù)責(zé)人主動申請到人民代表大會及其常委會匯報改革的各項方案，并且提請人民代表大會及其常委會制定相應(yīng)的法律規(guī)則。通俗地說，沒有人民代表大會及其常委會的立法，就沒有重大改革舉措。人民代表大會及其常委會將會不斷完善自己的議事規(guī)則，在憲法和法律的引導(dǎo)下，修改我國現(xiàn)行法律體系，從而使行政主導(dǎo)的立法變成真正意義上的人大主導(dǎo)的立法。正如國家主席習(xí)近平所指出的那樣，今后全國人大及其常委會必須“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項立法都符合憲法精神，反映人民的意愿、得到人民擁護(hù)”�，F(xiàn)在全國人大常委會正在著手修改業(yè)已頒布實施的200多部法律，相信在三到五年的時間里，我國的法制面貌將會發(fā)生根本性的變化，行政授權(quán)性的法律體系將會逐漸變成控制行政權(quán)力的法律體系，公民憲法的權(quán)力將會得到充分的保護(hù)，權(quán)力濫用的現(xiàn)象將會得到有效地遏制，中國將會真正成為現(xiàn)代法治國家。